□ 前沿話題

□ 王青斌 （中國政法大學法治政府研究院教授）

民法典的頒布，尤其是民法典所蘊含的權利本位理念、公私法融合特征等，無疑給新時代的法治政府建設提供了新的價值標尺和歷史機遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。當前，我國法治政府建設正處于一個關鍵性的歷史節(jié)點，必須站在新的起點上探尋法治政府建設的轉型路徑。

法治政府的形態(tài)演進與民法典時代的轉型要求

（一）法治政府的形態(tài)演進

在封建統(tǒng)治時代，并不存在“法治政府”的概念。直到近代西方掀起崇尚理性的啟蒙運動，法治政府才開始成為法治乃至政治話語體系中的核心概念。但在早期形式法治國家中，法治政府建設并不注重自由、正義等實質價值目標。從法治政府形態(tài)的歷史演進來看，它表現(xiàn)出一種“前法治政府建設觀念、規(guī)則與模式主導—前理論危機—新理論孕育—新觀念、規(guī)則與模式主導”的更替式前進、循環(huán)式上升的規(guī)律，這也構成我們討論民法典時代法治政府建設轉型之道的整體視角。

（二）民法典時代對法治政府建設的轉型要求

就法治政府建設來說，其轉型要求意味著這是一場理論與實踐的自我“科學革命”。首先，民法典的問世重申了公民權利本位宣言，法治政府建設在觀念層面與之不相適應的部分亟待革新。在法治政府建設中，行政機關在遵守行政法規(guī)范的基礎上，應當主動對接民法典的時代要求，在法定權限范圍內積極有為，扮演民事權利保護者的角色。其次，民法典新設了一批私法和公法制度規(guī)范，法治政府建設在規(guī)則層面的諸多空白、缺位或矛盾有待回應。最后，民法典的出臺彰顯了以人民為中心的治理理念，法治政府建設在模式層面的某些行為方式亟須轉型。

觀念轉變：民法典時代有限政府與有為政府的雙重構建

（一）有限政府的歷史貢獻及其觀念揚棄

有限政府意味著行政權力“在制度的籠子里運行”。有限政府觀念不僅承繼了資產階級革命后對舊有專制政府的歷史改造任務，而且為近代市場經濟的發(fā)展和個人自由權利的實現(xiàn)作出了不可估量的貢獻。不過，不論是西方國家還是我國歷史經驗，都表明了權力有限的政府在功能上同樣是有限的，尤其是在面對“市場失靈”時可能束手無策，在復雜社會治理中同樣可能出現(xiàn)“政府失靈”。所以，我們應當肯定有限政府觀念的歷史貢獻及其積極因素，但同時必須認識其局限之處而有所揚棄。

（二）有限政府與有為政府的雙重建構向度

從行政法治角度來說，有效市場和有為政府更好結合的目標，實際上就是有限政府與有為政府雙重建構的目標。一方面，為了實現(xiàn)有效市場，必須全面貫徹實施以民法典為核心的私法制度，使市場在資源配置中起決定性作用。另一方面，民法典中為數(shù)不少的行政法規(guī)范亦要求政府積極作為。因此，“有為”應當是在“有限”與“有所不為”之上的精準作為，是針對私法自治不足與市場運行失范所展開的靶向治理。反映到法治政府建設的觀念層面上，就是要轉向有限政府與有為政府的雙重建構。

實際上，不論是“有限政府”服從立法的功能定位，還是“服務政府”作為人民“公仆”的角色畫像，都忽略了“有為政府”的主觀能動性。有限有為政府的雙重建構乃是立足于規(guī)范主義和功能主義之基礎而提出的觀念更新。質言之，這種法治政府建設的觀念轉變是具有典型中國特色的方法創(chuàng)新?？傊?，法治政府建設并非是一種純粹理論想象的權威性真理，而是適配于整個社會環(huán)境的重要實踐過程。

規(guī)則拓展：面向依民法典行政的法治政府模式

（一）依行政法行政及其局限

“把行政限定在法律的疆界之內”，主要是說限定在行政法的疆界內。但是，依行政法行政雖然能夠明確回答行政權存在與行使的形式合法性問題，但相對封閉的行政法規(guī)范體系早就難以回應現(xiàn)代行政功能的結構性轉變。因此，不論東方還是西方國家的法治政府建設的規(guī)則依據(jù)實際上都面臨著拓展需求。具言之，依行政法行政的限縮促成有限政府的建設，但依法行政所依之“法”的范疇應當適度擴容以支持有為政府的建設。

（二）公私法行為形式之選擇運用

當民法典也為政府設定了義務規(guī)范后，那么基于這些義務規(guī)范來將部分私法權利能力分配給行政主體的解釋邏輯便是周延的。政府擁有公私法行為形式選擇運用的自由，并不表明其就當然能獲得私法自治的保護。一方面，在可能限制公民權利或課予公民義務的秩序行政領域，政府通常都是直接履行行政任務，原則上只能采用公法手段。另一方面，在政府直接參與市場經濟活動的行政領域中，政府被視為民事主體，原則上只能采用私法手段。一般情況下，行政主體完成行政任務時應當采用公法手段。但在秩序行政以外的其他行政領域，行政主體出于實質性理由也可以選擇私法行為。當通過公法行為難以完成行政任務或在完成效果顯著不足時，應當允許政府自主選擇私法形式。

民法典必然要深刻影響到以其為時代底色的法治政府建設。不論是學術研究、法治實踐還是社會觀念，都必須果斷放棄舊范式、創(chuàng)立新范式，推動法治政府建設在理念、規(guī)則和操作范式上的全方位轉型。有限有為政府的建構、依法行政的法依據(jù)擴容和公私法形式選擇運用模式的轉型主張，不僅回應了民法典給法治政府建設帶來的變革，也一并解決了行政法治的歷史遺留問題，不僅有助于建設法治政府，更為如何貫徹黨的二十大報告所提出的“扎實推進依法行政”“優(yōu)化政府職責體系和組織結構”提供了具體路徑。

(文章原文刊載于《中國法學》2022年第6期)