2004年，最高人民法院發(fā)布“二五改革綱要”，正式開啟了多元化糾紛解決機制的改革，并將多元化調(diào)解作為重點工作。上海市第一中級人民法院緊跟改革的步伐，形成了具有中級法院特色的多元化調(diào)解機制。課題組以該院為調(diào)研對象，梳理了多元化調(diào)解改革的歷史沿革、基本情況，分析了各種問題和成因，并提出了完善的對策建議。

 

一、多元化調(diào)解改革的歷史沿革

 

上海一中院多元化調(diào)解改革起步較早，至今經(jīng)歷了五個階段。

 

第一階段：20世紀90年代初。上海市中級人民法院在經(jīng)濟審判庭內(nèi)部設(shè)立經(jīng)濟調(diào)解中心，集中受理經(jīng)濟糾紛并及時調(diào)解。

 

第二階段：1995年至2008年。1995年上海市中級人民法院一分為二，同時撤銷經(jīng)濟調(diào)解中心，由各個合議庭在審理案件的過程中開展調(diào)解工作。

 

第三階段：2008年至2014年。上海一中院在立案庭設(shè)立調(diào)解組，挑選合適的案件集中進行調(diào)解，調(diào)解不成再轉(zhuǎn)入審判業(yè)務(wù)庭。調(diào)解人員包括了退休法官、人民陪審員、人民調(diào)解員等。

 

第四階段：2014年至2016年。2014年起，上海一中院開始探索商事案件的多元解紛機制，與上海商事經(jīng)貿(mào)調(diào)解中心等多家組織簽約，由立案組負責委托或委派調(diào)解，引入社會力量化解商事糾紛。

 

第五階段：2017年初至今。為落實《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，將調(diào)解組升級為訴調(diào)對接中心，依托上海市長寧區(qū)人民聯(lián)合調(diào)解平臺，優(yōu)化常駐調(diào)解力量，擴展特邀調(diào)解力量，建立開放式調(diào)解體系。

 

二、多元化調(diào)解的基本情況

 

2008年至2017年，上海一中院調(diào)解組和訴調(diào)對接中心共收案1.1萬余件，調(diào)撤案件2000余件。具體情況如下：

 

1.調(diào)解組和訴調(diào)對接中心調(diào)解率變化趨勢

 

2008年至2012年，調(diào)解組調(diào)解率維持在20%左右。2013年新民訴法施行，小額訴訟一審終審，中級法院案件審理難度總體上升，調(diào)解率下降明顯，平均只有13%左右。2014年起，調(diào)解組人員結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整，人民調(diào)解員退出，駐院調(diào)解隊伍由退休法官組成，調(diào)解率再度下降。2017年，訴調(diào)對接中心成立，由人民調(diào)解員組成新的駐院調(diào)解隊伍，同時引入新調(diào)解機制，調(diào)解率大幅上升，接近25%。

 

2.特邀調(diào)解工作基本情況

 

2014年至2016年，上海一中院特邀調(diào)解委托工作由立案組負責，分流比例（特邀調(diào)解數(shù)量占多元化調(diào)解數(shù)量的比例）平均僅為7%。2017年逐步統(tǒng)一由訴調(diào)對接中心管理，同時積極與領(lǐng)域內(nèi)的很多組織機構(gòu)建立合作機制，特邀調(diào)解分流比例上升至50%。盡管特邀調(diào)解起步較早，但其調(diào)解率波動性一直較大，2017年特邀調(diào)解的調(diào)解率大約在28%。

 

3.各類駐院調(diào)解員工作情況比較

 

駐院調(diào)解人員主要包括人民調(diào)解員、人民陪審員以及退休法官，三類調(diào)解人員各有優(yōu)缺點。退休法官平均在職期間較長，但調(diào)撤率較低，只有14%。人民陪審員由于履行陪審職責，收案數(shù)較少，月均只有15件。比較而言，人民調(diào)解員優(yōu)勢較為明顯，調(diào)撤率（28%）和收案數(shù)（23件）均為最高，平均在職期間較長。

 

4.主要類型案件收案數(shù)及調(diào)解率情況

 

駐院調(diào)解員收案類型中民事案件占絕大多數(shù)，商事案件一般由專門性商事調(diào)解組織進行調(diào)解。勞動糾紛、離婚糾紛、機動車交通事故責任糾紛、房屋租賃合同糾紛這四類案件收案量最大，占十年調(diào)解收案總數(shù)的50%。但很多收案量較大的案件調(diào)解率并不高，如房屋租賃糾紛。委托合同糾紛、工傷保險待遇糾紛、機動車交通事故責任糾紛、離婚糾紛等案件調(diào)解率相對較高，能達到26%以上，但前兩類案件實際收案量近十年年均只有50余件。

 

三、多元化調(diào)解現(xiàn)狀的成因分析

 

1.封閉式調(diào)解體系

 

2016年以前，上海一中院采用的是封閉式調(diào)解體系，自行聘用人民調(diào)解員或者退休法官等作為駐院調(diào)解力量，駐院調(diào)解員的勞動報酬也由法院負責支出。這種模式在大部分基層法院是可行的，因為大多數(shù)基層法院的訴調(diào)對接中心都有獨立的編制和經(jīng)費保障。但是對于中級法院來說，沒有文件依據(jù)去落實上述保障。封閉式的調(diào)解體系不僅限制了訴調(diào)對接工作的規(guī)模，也不容易吸引優(yōu)秀的調(diào)解員，激發(fā)調(diào)解員的積極性。

 

2.駐院調(diào)解隊伍結(jié)構(gòu)問題

 

2014年以前，上海一中院駐院調(diào)解隊伍主要由人民調(diào)解員和退休法官組成，2014年起，全部改聘退休法官。但改聘退休法官后調(diào)解率明顯降低。這在一定程度上反映了以退休法官為主的駐院調(diào)解隊伍的結(jié)構(gòu)并不理想。此外，相對于其他兩類調(diào)解員，人民調(diào)解員的工作成效和穩(wěn)定性都有保障，將人民調(diào)解員作為駐院調(diào)解的主力軍是較為合理的選擇。

 

3.特邀調(diào)解管理問題

 

上海一中院特邀調(diào)解起步較早，2014年起就開始與特邀調(diào)解組織建立委托委派合作機制，但2016年之前還沒有設(shè)立專門負責的部門，沒有實現(xiàn)統(tǒng)一管理。這導(dǎo)致特邀調(diào)解每年委托委派的案件量和調(diào)解率都處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，波動性較大，未能形成特邀調(diào)解合作的常態(tài)化。

 

4.案件選取機制問題

 

目前實行的專人選案機制，選案情況容易受到選案人個人因素的影響。一是會出現(xiàn)漏選的情況。選案人僅對其熟悉領(lǐng)域內(nèi)的案件有充分的把握，因此只在其中挑選案件。這毫無疑問會遺漏很多適合調(diào)解的案件。二是會出現(xiàn)人案不匹配的情況。由于選案人并不一定參加調(diào)解，其認為適合調(diào)解的案件也不一定是調(diào)解人所擅長的。這在一定程度上導(dǎo)致某些案件收案量不大，調(diào)解率相對較高，而某些案件收案量很大，調(diào)解率卻平平。

 

四、完善多元化調(diào)解的對策建議

 

1.建立開放式調(diào)解體系

 

中級法院可以嘗試與其所在地基層司法局合作，實現(xiàn)互利共贏。上海一中院訴調(diào)對接中心選擇與長寧區(qū)司法局合作，依托其人民調(diào)解平臺，由該平臺向法院派駐調(diào)解員并負責調(diào)解員的補貼。同時上海一中院還引入特邀調(diào)解力量，借助專業(yè)的社會調(diào)解組織化解糾紛。駐院調(diào)解和特邀調(diào)解力量的引入，解決了中級法院訴調(diào)對接中心編制與經(jīng)費不足的問題，擴大了調(diào)解員儲備隊伍，推進了專業(yè)化調(diào)解工作。

 

2.引入多平臺網(wǎng)上調(diào)解機制

 

上海目前已經(jīng)在全市范圍內(nèi)開通了在線調(diào)解平臺。同時，可以考慮引入市場化網(wǎng)約調(diào)解機制，即依托已有的互聯(lián)網(wǎng)平臺，與之合作嵌入在線調(diào)解功能，打造市場化的網(wǎng)約調(diào)解平臺。進而實現(xiàn)法院引導(dǎo)、市場參與的多平臺網(wǎng)上調(diào)解機制，有效化解當事人調(diào)解時間長和經(jīng)濟成本高的矛盾，落實司法便民利民。

 

3.優(yōu)化調(diào)解隊伍的結(jié)構(gòu)和管理

 

首先要優(yōu)化調(diào)解隊伍組成結(jié)構(gòu)。一是確定合適的駐院調(diào)解隊伍結(jié)構(gòu)。人民調(diào)解員具有比較優(yōu)勢，應(yīng)作為首選。上海一中院目前駐院調(diào)解隊伍全部由人民調(diào)解員組成，調(diào)解率明顯上升。二是結(jié)合實際確定合適的調(diào)解力量。上海一中院選擇擅長本院常見類型案件的調(diào)解員以及與之相契合的調(diào)解組織，實現(xiàn)案件類型的精準對接。其次要優(yōu)化調(diào)解隊伍管理。上海一中院根據(jù)當前案件類型實際分布情況對駐院調(diào)解員定期組織培訓(xùn)，配合司法局做好調(diào)解員的考核工作，并保持與特邀調(diào)解組織的經(jīng)常性聯(lián)系，會商解決近期工作中出現(xiàn)的問題，確保特邀調(diào)解工作穩(wěn)步推進。

 

4.制定科學的調(diào)解案件分流機制

 

首先，可結(jié)合大數(shù)據(jù)分析科學選案。可以考慮細化案件糾紛類型，建立各類案件調(diào)解情況數(shù)據(jù)庫，由電腦結(jié)合案件分布以及調(diào)解員自身情況，初步篩選出適合調(diào)解的案件，選案法官再進一步選取分配，以避免人工選案的局限性。其次，建立調(diào)解難度評價機制，提高選案準確性和效率?？稍谝粚彴讣笗r征詢當事人調(diào)解意愿并就調(diào)解難度作出評價。針對上訴案件，建議一審主審法官對案件的調(diào)解難度進行評價，并提示調(diào)解的切入點，以解決一二審之間調(diào)解思路斷開的問題。通過該評價機制，中級法院的調(diào)解團隊可以迅速挑選出適合的案件，同時有針對性地開展調(diào)解工作。

 

5.因案制宜確定調(diào)解機制

 

第一，一審案件宜以特邀調(diào)解為主，實現(xiàn)解紛資源優(yōu)化配置。中級法院的一審案件調(diào)解難度大且專業(yè)性較強，與駐院調(diào)解人員相比，特邀調(diào)解組織對相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域更熟悉。故一審案件可以特邀調(diào)解為主，由專業(yè)組織解決專業(yè)領(lǐng)域的糾紛，實現(xiàn)解紛資源的優(yōu)化配置。

 

第二，二審案件應(yīng)注意把握調(diào)裁關(guān)系，兼顧司法效率。二審審限短，相應(yīng)的委托調(diào)解時限也較短，同時中級法院二審案件的平均難度較低，適時作出裁判并不復(fù)雜。因此要合理把握二審案件的調(diào)裁關(guān)系，不可因追求調(diào)解率而舍棄效率。

 

第三，商事案件采用有償調(diào)解，推行解紛方式市場化。商事糾紛案件是從市場中來，那么其解紛方式也可以放到市場中去。上海一中院自2014年起就開始推進商事案件特邀調(diào)解工作，已經(jīng)與上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心等組織機構(gòu)合作開展案件委托委派調(diào)解工作，并通過有償調(diào)解的方式激勵商事調(diào)解組織，提高調(diào)解效率。迄今為止已經(jīng)委托委派案件500余件，調(diào)解案件160余件。

 

第四，打造嵌入式調(diào)解，提高調(diào)解率。上海一中院針對受理案件的特點，全面推行嵌入式調(diào)解。嵌入式調(diào)解，是指法官在審案過程中視審理情況將案件委托給訴調(diào)對接中心進行調(diào)解。當事人最初都希望通過審判程序?qū)崿F(xiàn)自己的權(quán)益，對調(diào)解不是很配合，隨著審判程序的推進，當事人發(fā)現(xiàn)走審判程序并非其最優(yōu)選擇時，調(diào)解的難度會明顯降低，這在二審中尤為明顯。故中級法院推行嵌入式調(diào)解尤為必要。

 

6.實現(xiàn)訴調(diào)裁一體化

 

上海一中院的調(diào)解率在25%左右，對于調(diào)解不成功案件的分流需妥善處理。對于案情較為復(fù)雜或者一審判決可能存在問題的案件應(yīng)移送至審判業(yè)務(wù)庭，進入普通審理程序。對于一審事實認定清楚，法律適用正確，案情簡單的案件，可以移送至調(diào)解團隊，也可以將案件移送至速裁團隊，以實現(xiàn)調(diào)解案件的二次分流。

 

（課題組成員：王劍平　敖穎婕　胡哲　葛亞男）

 

（原文鏈接：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3316350.shtml）