2月7日，最高人民法院正式發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）?！缎性V解釋》是在黨的十九大勝利召開之際最高人民法院通過的又一部訴訟法的全面司法解釋，必將對新時代的行政審判工作產(chǎn)生重要而深遠的影響。鑒于行政審判在法治國家建設(shè)中的特殊作用，當(dāng)下認真領(lǐng)會《行訴解釋》的基本精神尤為迫切。解讀《行訴解釋》的內(nèi)容，可以看出其背后所蘊含的三項基本原則。

 

一、尊重立法原意原則

 

盡管《行訴解釋》條文多達163條、篇幅近2.5萬字，但完全是在2014年11月1日通過的新行政訴訟法的基本制度框架之內(nèi)作出的?？梢哉f，尊重立法原意是《行訴解釋》所奉行的首要原則，也是《行訴解釋》的正當(dāng)性所在。作為黨的十八大之后國家層面首度基本法律的修訂活動，新行政訴訟法是對現(xiàn)行行政訴訟制度的一次全面修改，力圖解決長期以來困擾行政審判的“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問題。新行政訴訟法所確立的一系列新理念、新制度亟待落地，《行訴解釋》恰好就是連接新法和審判實務(wù)之間的橋梁。新法和《行訴解釋》的配套適用，完美地構(gòu)筑起了中國特色行政審判的制度體系。

 

以《行訴解釋》第八部分“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴”為例。這一部分用了5個條文分別圍繞“行政機關(guān)負責(zé)人”的范圍、“行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員”的范圍、“行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭”的案件范圍、“行政機關(guān)負責(zé)人及相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴”提交的證明材料、“行政機關(guān)負責(zé)人不出庭”的后果及處理等問題，對“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴”這一極具中國本土特色的制度進行了細化，有望扭轉(zhuǎn)新制實施效果不佳的局面。從具體規(guī)定的內(nèi)容來看，有關(guān)四類案件必須出庭、不能出庭的理由說明、不出庭也不說理的后果的規(guī)定，在很大程度上提升了制度的剛性，維護了“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴”系屬總則的權(quán)威性?？梢灶A(yù)見的是，這些規(guī)定的貫徹實施，對于增強領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維、促進行政爭議的實質(zhì)性化解和緩和官民之間的對抗都會起到積極作用。

 

尊重立法原意并不表明司法解釋就要完全亦步亦趨，更非排除司法解釋填補法律漏洞的可能。事實上，《行訴解釋》對法律規(guī)定的很多不明確之處進行了能動解釋，有助于新法的更好實施。例如，確認無效判決是新法增設(shè)的一類判決，但司法實踐中很少適用，其原因就在于適用條件的不明確及其與撤銷判決之間的模糊界限?！缎性V解釋》從兩個方面對這一判決的具體適用進行了優(yōu)化：一是將“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施”明確列舉為“重大且明顯違法”的具體情形，并以“其他重大且明顯違法的情形”作為兜底性規(guī)定；二是規(guī)定人民法院可以不受當(dāng)事人撤銷行政行為請求的約束，經(jīng)審查直接作出確認無效的判決。這兩條規(guī)定既尊重了立法本意，同時又增強了確認無效判決的適用幾率。又如，《行訴解釋》第九十三條第二款明確規(guī)定人民法院對于明顯不符合給付判決實體事項的請求可以直接裁定駁回起訴，此舉就是在遵從新法“保證人民法院及時審理行政案件”目的條款之下的一種創(chuàng)新。

 

二、整合存量解釋原則

 

行政訴訟法頒行二十多年來，最高人民法院先后發(fā)布了數(shù)十項司法解釋和司法文件指導(dǎo)行政審判工作。其中，最重要的系統(tǒng)性司法解釋就是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）和《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）?！缎性V解釋》吸收了這些司法解釋的合理成分，對很多規(guī)定進行了整合和修訂，體現(xiàn)了很好的繼承性，有利于法律適用的統(tǒng)一性和審判實踐的延續(xù)性。據(jù)粗略統(tǒng)計，《行訴解釋》有81個條文直接來源于《若干解釋》、《適用解釋》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》。此外，還有不少條款的內(nèi)容來源于最高人民法院發(fā)布的其他專項司法解釋，如第一條有關(guān)“協(xié)助執(zhí)行行為”不屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)定直接源于《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》，第九十八條有關(guān)行政不作為賠償責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定直接源于《最高人民法院關(guān)于公安機關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》。可以說，《行訴解釋》首次實現(xiàn)了對既往系列司法解釋的全面覆蓋，對于消除認識分歧、推動新法統(tǒng)一適用具有重要意義。

 

《行訴解釋》雖然是對存量解釋的整合提煉，但并非全盤簡單照搬，而是根據(jù)行政法學(xué)理論發(fā)展和觀念變遷進行了深度加工?？傮w來看，《行訴解釋》在這方面的變化集中體現(xiàn)在法律概念的精準界定和法律制度的清晰定位上。就前者而言，很多細節(jié)變化殊為明顯。例如，在受案范圍的排除性規(guī)定上，《行訴解釋》直接列明“行政指導(dǎo)行為”，刪除了《若干解釋》中“不具有強制力的”修飾語，避免了理解上的歧義；用“不予立案”裁定全面取代《若干解釋》中的“不予受理”裁定，更加符合立案登記制下的話語表達。就后者而言，很多字眼的刪減耐人尋味。例如，與《適用解釋》第一條第二款相比，《行訴解釋》第五十三條第二款刪除了“接收起訴狀”之前的“一律”二字，表明法院對起訴狀本身并非不經(jīng)任何必要的形式審查而照單全收，進而消除了對立案登記制存在的誤解；與《適用解釋》第九、十條有關(guān)復(fù)議機關(guān)作共同被告案件的審理規(guī)定相比，《行訴解釋》第一百三十五、一百三十六條將先前四處的“復(fù)議程序”表述一律修改為“復(fù)議決定”，重申了行政復(fù)議決定自身的行政屬性，進而堅持了新法所奉行的行政行為合法性審查原則。上述修改使得《行訴解釋》的規(guī)定更加科學(xué)合理，成為貫徹實施新法最重要的配套性制度。

 

三、凝練審判經(jīng)驗原則

 

行政訴訟法頒行的近三十年間正值我國社會轉(zhuǎn)型時期，各類新問題、新矛盾不斷產(chǎn)生，人民法院的行政審判工作在貫徹落實法律規(guī)定的大前提下，必須主動回應(yīng)社會新變化，適時地對新類型案件、新出現(xiàn)的問題積極進行應(yīng)對?；仡櫸覈姓徟兴哌^的不平凡道路，可以看出人民法院始終堅持在實踐中不斷探索、在探索中不斷總結(jié)的理念，通過生動的審判實踐推動行政訴訟規(guī)則的發(fā)展。以新法實施后在信息公開、投訴舉報、行政系統(tǒng)層級監(jiān)督等領(lǐng)域逐漸滋生的惡意訴訟、濫訴現(xiàn)象的規(guī)制為例，《行訴解釋》第八十二條開列出“裁定駁回起訴或者判決駁回請求”“罰款”等一系列司法應(yīng)對舉措。這條規(guī)定雖然參酌了民事訴訟法第一百一十二條的規(guī)定，但最高人民法院此前已經(jīng)通過《公報》2015年第11期刊載“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”和發(fā)布《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》的舉措，對濫用訴權(quán)行為的認定標準及司法應(yīng)對進行了有益探索，從而保證了《行訴解釋》的規(guī)定能夠在實踐中得以順利實施。

 

檢視《行訴解釋》的很多新規(guī)定，背后都有相關(guān)的典型案例作為支撐，審判經(jīng)驗的及時總結(jié)凝練成為其主要特色。例如，《行訴解釋》第一條將“內(nèi)部層級監(jiān)督行為”排除在受案范圍之外，最高人民法院其實早在“崔永超與山東省濟南市人民政府法定職責(zé)履行行政糾紛再審申請案”的審理中就已經(jīng)表明了相應(yīng)立場。在（2016）最高法行申1394號行政裁定書中，最高人民法院指出：“上級人民政府不改變或者不撤銷所屬各工作部門及下級人民政府決定、命令的，一般并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人可以通過直接起訴所屬工作部門或者下級人民政府作出的行政行為來維護合法權(quán)益。在存在更為有效便捷的救濟方式的情況下，當(dāng)事人堅持起訴人民政府不履行層級監(jiān)督職責(zé)，不具有權(quán)利保護的必要性和實效性，也不利于糾紛的及時解決，且易于形成訴累。因此，濟南市政府是否受理當(dāng)事人的反映、是否啟動層級監(jiān)督程序、是否改變或者撤銷所屬各工作部門及下級人民政府的決定、命令等，不屬司法監(jiān)督范疇。”又如，《行訴解釋》第四十七條明確了因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則，特別強調(diào)法院可以遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額。其實，最高人民法院在91號指導(dǎo)案例“沙明保等訴馬鞍山市花山區(qū)人民政府房屋強制拆除行政賠償案”的裁判要點中就已經(jīng)指出：“在房屋強制拆除引發(fā)的行政賠償案件中，原告提供了初步證據(jù)，但因行政機關(guān)的原因?qū)е略鏌o法對房屋內(nèi)物品損失舉證，行政機關(guān)亦因未依法進行財產(chǎn)登記、公證等措施無法對房屋內(nèi)物品損失舉證的，人民法院對原告未超出市場價值的符合生活常理的房屋內(nèi)物品的賠償請求，應(yīng)當(dāng)予以支持。”《行訴解釋》與實務(wù)經(jīng)驗的水乳交融，充分彰顯了行政審判的本土智慧。

 

（原文鏈接：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3314942.shtml）