當前,中國特色社會主義進入新時代。黨的十九大提出,要深化司法體制綜合配套改革,打造共建共治共享的社會治理格局。按照中央確定的全面深化改革的總目標,著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求,繼續(xù)深化多元化糾紛解決機制改革應當注意以下幾點:

 

注重改革的系統(tǒng)性　激活各種糾紛解決渠道

 

多元化糾紛解決機制改革開展十余年來,各個領域的糾紛解決資源已經(jīng)蓬勃發(fā)展起來。目前,全國共有77萬個人民調解委員會的367萬名人民調解員,每年調解糾紛近900萬件；全國有勞動人事爭議仲裁機構3000多個,每年仲裁100多萬件；全國有商事仲裁機構250多個,每年仲裁10萬多件。這些訴訟外糾紛解決機構處理糾紛的數(shù)量與各級人民法院每年處理2000多萬件案件相比,還有相當大潛力可挖。下一步如何培育和激活其他社會化的行業(yè)調解組織、商事調解組織、律師調解組織、仲裁機構等的發(fā)展,以總結推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”為契機,合理配置社會解紛資源,為當事人提供更多的適合的糾紛解決渠道,發(fā)揮改革的系統(tǒng)集成效益,是多元化糾紛解決機制改革能否持續(xù)保持發(fā)展活力的關鍵所在。

 

把握程序正義底線　建立訴與非訴銜接程序機制

 

中國的多元化糾紛解決機制與國外的替代性糾紛解決機制(ADR)最大的區(qū)別在于,多元化糾紛解決機制包括訴訟與非訴訟的有機銜接和相互配合,而替代性糾紛解決機制僅指訴訟之外的糾紛解決機制。所以,銜接中的程序正義標準將成為深化改革的一個重點。一是探索調解前置程序改革,解決引導分流難的問題。為落實民事訴訟法規(guī)定的先行調解原則,中央已提出探索調解前置程序改革的任務。目前,北京、安徽、浙江等地正在積極探索,開展研究調解前置程序的案件類型、調解與訴訟的程序、訴調銜接機制等問題。二是探索擴大司法確認適用范圍,為多元調解注入活力。由于當前立法將司法確認程序僅限于基層人民法院對人民調解協(xié)議的確認,因而制約了其他行業(yè)調解組織、商事調解組織、律師調解的發(fā)展。為加大司法確認程序對非訴訟糾紛解決渠道的支持力度,探索逐步擴大司法確認程序適用范圍、提高適用法院審級、擴充適用調解組織類型等問題。三是建立告知指引調解先行的程序,落實當事人的程序選擇權。為充分發(fā)揮調解程序的自治性和開放性,尊重當事人的主體地位和意思自治,建立告知調解先行的程序,引導雙方當事人優(yōu)先選擇調解。當事人的代理律師應當履行告知其他非訴訟糾紛解決渠道的義務。任何一方當事人有調解意愿的,另一方必須予以回應。

 

建立專業(yè)調解隊伍　培養(yǎng)職業(yè)解紛人才

 

任何一項事業(yè)都需要專業(yè)的職業(yè)人士。我國目前的調解和其他解紛方式的人才除了具有雄厚民間基礎的人民調解員隊伍之外,還需要大量的具備專業(yè)調解技能、跨學科知識的職業(yè)調解員。美國、英國、法國和我國香港特區(qū)已將調解作為一項社會化職業(yè)進行謀劃,規(guī)定調解員必須經(jīng)過專門的職業(yè)培訓才能獲得資質認證,并且對培訓的課時量和培訓內(nèi)容都做了精細要求。我國除司法行政機構對人民調解員的培訓之外,對其他社會調解人員尚未建立統(tǒng)一的培訓機制,導致目前調解人員良莠不齊,嚴重制約了社會調解發(fā)展質量。因此,迫切需要人民法院、司法行政部門、法學教育部門、各類調解組織、社會培訓機構等部門通力合作,推動建立職業(yè)化調解員統(tǒng)一資質認證制度,完善調解員職業(yè)水平評價體系,加大調解人員培訓力度,為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化儲備人才。

 

改革管理制度　保障糾紛解決工作有序發(fā)展

 

目前,除了人民調解組織有司法行政部門管理、特邀調解組織由法院管理外,對其他社會調解組織的管理體制不健全,致使其生存發(fā)展遇到障礙。面對全國的70.2萬個社會組織,中央于2016年發(fā)布了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》,提出到2020年社會組織要完成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管的管理體制,形成結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發(fā)展格局。這為下一步改革社會調解組織管理制度提供了契機。一是明確社會調解組織的統(tǒng)一管理。依據(jù)人民調解法,人民調解組織由同級司法行政部門作為主管部門。除此之外,其他調解組織沒有統(tǒng)一管理的部門,處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。建議國家指定統(tǒng)一的調解工作管理部門,統(tǒng)籌協(xié)調全國調解行業(yè)。為解決調解組織成立難的問題,積極推動民政部門修訂完善社會組織登記管理法規(guī),鼓勵民間解紛力量參與社會治理。建議行業(yè)協(xié)會作為該行業(yè)調解組織的主管部門；商務委或者商會作為商事調解組織的主管部門；律師協(xié)會或者法律援助中心可作為律師調解組織的主管部門,接受同級司法行政部門的業(yè)務指導。二是建議成立全國性的調解員協(xié)會。該協(xié)會包括人民調解員、行業(yè)調解員、商事調解員、律師調解員以及專家調解員等。通過協(xié)會的自治管理,完善管理制度,規(guī)范職業(yè)道德,激活行業(yè)的內(nèi)在活力和發(fā)展動力,促使調解員真正以調解事業(yè)為職業(yè)追求。

 

加大經(jīng)費保障力度　建立多元化供給模式

 

當前制約調解組織發(fā)展的一個主要問題是經(jīng)費保障問題。除了人民調解、行政調解由國家財政保障之外,還需要建立支持其他民間化、市場化調解組織并存發(fā)展、多層次、多樣化的經(jīng)費保障體系,實現(xiàn)糾紛解決機制效益的最大化。按照《財政部、民政部關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》規(guī)定:“在社會治理領域,重點購買社區(qū)服務、社會工作、法律援助、特殊群體服務、矛盾調解等服務”。目前的當務之急是,大力支持人民調解、行政調解、人民團體等的公益性調解,加大對人民調解、特邀調解的專項經(jīng)費投入,將調解、仲裁、公證等多元解紛服務納入政府采購目錄,探索公共服務多元化供給模式。另外,除了政府支持的公共服務模式之外,社會治理格局中糾紛解決機制的理想狀態(tài)應是實現(xiàn)調解的社會自治化改革,支持和鼓勵行業(yè)調解組織、商事調解組織、律師調解組織市場化運作,讓市場在調解資源配置中起決定性作用,構建競爭有序、誠信自律、自我管理的民間調解系統(tǒng),促使調解組織在市場化運作中提升自我生長和發(fā)展的能力。

 

當然,多元化糾紛解決機制的持續(xù)發(fā)展需要立法支撐。在廈門、山東、黑龍江、福建等地的多元化糾紛解決機制促進條例出臺的基礎上,鼓勵更多的地方開展地方立法的探索,條件成熟時推動多元化糾紛解決機制促進法納入全國人大立法計劃。

 

（原文鏈接：http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2018-03/01/content_7485258.htm?node=74752）