行政復(fù)議是為了防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨?，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的一項制度。行政復(fù)議兼具行政救濟和行政監(jiān)督兩項功能。同時，行政復(fù)議機關(guān)作為行政機關(guān)，其所作的行政復(fù)議也是一種行政行為。按照依法行政和作為行政救濟功能的定位要求，行政復(fù)議應(yīng)嚴格遵守法定程序。2014年11月修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）確立了復(fù)議機關(guān)為共同被告的制度。《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第九條第一款規(guī)定，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復(fù)議程序的合法性。根據(jù)上述規(guī)定，行政復(fù)議程序?qū)⒃絹碓蕉嗟谋患{入司法審查的范圍。筆者通過近年來對此類案件的審理，認為復(fù)議機關(guān)在復(fù)議中應(yīng)注意以下幾個程序問題。

 

一、行政復(fù)議的受理

 

行政復(fù)議的受理是行政復(fù)議程序中的首要環(huán)節(jié)。《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第十七條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當在五日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)收到之日起即為受理。根據(jù)上述規(guī)定，行政復(fù)議受理環(huán)節(jié)應(yīng)當注意以下幾個問題：

 

1、作出不予受理決定的期限。復(fù)議機關(guān)應(yīng)當在收到行政復(fù)議申請后五日內(nèi)進行審查，以確定行政復(fù)議申請是否符合行政復(fù)議法律、法規(guī)的要求，如果不符合，應(yīng)在五日內(nèi)作出不予受理的決定。這里的“五日”從復(fù)議機關(guān)收到復(fù)議申請的日期作為基準，僅有五日，超過五日，則不能再作出不予受理的決定。對于在五日之后發(fā)現(xiàn)受理的行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議法律、法規(guī)規(guī)定的受理條件的，只能依據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項的規(guī)定，作出駁回行政復(fù)議申請的決定。

 

2、作出的不予受理決定應(yīng)加蓋復(fù)議機關(guān)印章。盡管根據(jù)《行政復(fù)議法》第三條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，履行相關(guān)職責。由于不予受理決定屬于程序終了型決定，故該決定不能再由行政復(fù)議機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)簽章。

 

3、行政復(fù)議受理時間的確定。根據(jù)《行政復(fù)議法》第十七條第二款的規(guī)定，除決定不予受理的以外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)收到之日起即為受理。實踐中，常有申請人以郵寄方式申請行政復(fù)議的情形，收件人也大多寫的是行政復(fù)議機關(guān)，而復(fù)議機關(guān)也大多以收發(fā)章簽收，從復(fù)議機關(guān)簽收復(fù)議申請到負責法制工作的機構(gòu)收到復(fù)議申請，可能存在一段時間（下稱內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間），對此時間的長短法律法規(guī)均未明確規(guī)定，如何把握此種內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間也是司法實踐中經(jīng)常遇到的問題。筆者認為，對該內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間的把握應(yīng)遵循合法、合理、及時的原則，綜合《行政復(fù)議法》第十七條第一款的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)應(yīng)在收到復(fù)議申請后五日內(nèi)進行審查并作出不予受理決定，顯然比內(nèi)部流轉(zhuǎn)這一單純過程性事務(wù)承擔了更多的義務(wù)，根據(jù)“舉重以明輕”的道理，內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間一般不應(yīng)超過五日。在行政訴訟司法實踐中，一般不會單純就內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間進行審查，大多是作為審查行政復(fù)議期限時才被納入成為審查的因素。如，原告于2017年2月11日向被告行政機關(guān)郵寄行政復(fù)議申請，被告于同年2月12日以單位收發(fā)章簽收，同年5月8日，被告作出行政復(fù)議決定并送達原告。原告認為被告未在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定而訴至法院，要求判令確認被告未在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定違法。被告辯稱其負責法制工作的機構(gòu)于同年3月15日收到行政復(fù)議申請，至5月8日作出行政復(fù)議決定，未超出法定復(fù)議期限。法院經(jīng)審理認為，被告行政機關(guān)2017年2月12日已簽收原告的行政復(fù)議申請，其稱3月15日負責法制工作的機構(gòu)才收到行政復(fù)議申請，此間的內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間超出合理期限，不符合行政復(fù)議應(yīng)遵循的及時原則，進而確認行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定違法。

 

  二、行政復(fù)議機關(guān)的通知發(fā)送義務(wù)?！缎姓?fù)議法》第二十三條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)應(yīng)當自行政復(fù)議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人。向被申請人發(fā)送行政復(fù)議申請是行政復(fù)議機關(guān)的法定義務(wù)，在發(fā)送的同時應(yīng)要求被申請人在收到行政復(fù)議申請之日起十日內(nèi)提交書面答復(fù)，并提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。這種通知發(fā)送義務(wù)對復(fù)議機關(guān)要求并不高，一般復(fù)議機關(guān)不會在這個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。但是，被申請人如果未在十日內(nèi)提出書面答復(fù)及相關(guān)證據(jù)材料，是否屬于行政復(fù)議程序違法，應(yīng)如何處理呢？筆者認為，此種情況，行政復(fù)議法已作出明確規(guī)定，被申請人未依法提出書面答復(fù)、提交證據(jù)材料和依據(jù)的，復(fù)議機關(guān)應(yīng)視被復(fù)議行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，應(yīng)決定撤銷被復(fù)議的行政行為。行政復(fù)議法還規(guī)定了此種情況下被申請人應(yīng)承擔的行政責任，但這屬于上下級行政機關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系，一般不納入司法審查的范疇。故人民法院對被申請人未在法定期限提出書面答復(fù)和證據(jù)、依據(jù)的，不會直接因此認定復(fù)議機關(guān)的復(fù)議程序違法。

 

三、保障申請人、第三人依法查閱相關(guān)材料的權(quán)利。《行政復(fù)議法》第二十三條第二款規(guī)定，申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法。那么，保障申請人、第三人依法查閱材料權(quán)就顯得尤為重要。行政復(fù)議不僅具有普通行政行為的性質(zhì)，對被復(fù)議的行政行為來說更兼具“司法審查”的性質(zhì)，保障復(fù)議申請人、第三人查閱材料權(quán)是行政復(fù)議公正、公開原則的體現(xiàn)，也是聽取申請人、第三人意見的必然要求?！缎姓?fù)議法實施條例》第三十五條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當為申請人、第三人查閱有關(guān)材料提供必要條件。復(fù)議機關(guān)未能保證查閱權(quán)的，在行政訴訟中有可能被確認為程序違法。如，申請人向某行政機關(guān)申請行政復(fù)議，在復(fù)議過程中，申請人向該行政機關(guān)提出了書面查閱相關(guān)材料的申請，該行政機關(guān)未安排申請人進行查閱，后申請人對行政復(fù)議決定不服提起行政訴訟，法院認為，該行政機關(guān)未能保障申請人的查閱材料權(quán)，違反了行政復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定，確認其程序違法。

 

四、行政復(fù)議的期限與送達。《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定，情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但是延長期限最多不超過三十日。行政復(fù)議期限從受理申請之日作為起算的基準時間點，行政復(fù)議期限的結(jié)束卻不能以行政復(fù)議決定書落款的日期為準，而應(yīng)當以行政復(fù)議決定等復(fù)議文書的送達日期為準，如果是郵寄送達的，以交郵日期為行政復(fù)議期限結(jié)束日期。這是因為，行政復(fù)議決定屬于行政行為，是依申請行政行為的一種，依申請行政行為的成立應(yīng)具備行政行為外化這一要素，即行政行為對外（即對申請人、被申請人或第三人）已發(fā)生影響，這表現(xiàn)為行政復(fù)議文書已送達行政復(fù)議當事人。如果復(fù)議機關(guān)已制作好復(fù)議決定書，卻不向當事人進行告知和送達，即成為“鎖在保險箱里的決定”，不會對外發(fā)生法律效力，無法認定為已作出行政復(fù)議決定。為此，《行政復(fù)議法》專門規(guī)定，行政復(fù)議決定書經(jīng)送達，始發(fā)生法律效力。

 

行政復(fù)議期間與送達的規(guī)定，應(yīng)依照民事訴訟法關(guān)于期間、送達的規(guī)定執(zhí)行。值得注意的是，《行政復(fù)議法》特別規(guī)定，關(guān)于行政復(fù)議期間中“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含節(jié)假日，且僅限于“五日”“七日”這兩種期間，其他的期間均應(yīng)按自然日計算。

 

（原文鏈接：http://www.chinacourt.org/article/detail/2018/01/id/3152447.shtml）