全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，是人民法院貫徹中央改革部署，實(shí)現(xiàn)司法為民、公正司法的重要舉措，是提升社會(huì)治理水平、發(fā)揮司法資源最大效能的有效途徑。去年6月，最高人民法院專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），為下一步的多元化糾紛解決機(jī)制改革指明了方向。近一年來(lái)，各地在《意見(jiàn)》指導(dǎo)下結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了諸多有益探索，有效解決了一大批實(shí)際問(wèn)題，節(jié)約了緊張的司法資源，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。另一方面，在實(shí)踐中暴露出的制約多元化糾紛解決機(jī)制作用充分發(fā)揮的若干因素，也需要進(jìn)一步探討和應(yīng)對(duì)。

 

一、參與主體的“多元化”有待落實(shí)

 

多元化糾紛解決機(jī)制的參與主體及角色定位問(wèn)題，《意見(jiàn)》第三條以基本原則的形式進(jìn)行了明確，也即“堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多元共治，構(gòu)建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局”。根據(jù)這一規(guī)定，可以把多元化糾紛解決機(jī)制理解為是一個(gè)由多種性質(zhì)、形式、程序和優(yōu)勢(shì)相異的糾紛解決子機(jī)制共同構(gòu)成的一個(gè)整體系統(tǒng)，它們之間既有獨(dú)立運(yùn)行空間、又能形成功能互補(bǔ)，滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)糾紛解決路徑的多樣需求。簡(jiǎn)而言之，多家參與、群策群力、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是多元化糾紛解決機(jī)制的基本特點(diǎn)，也是其本質(zhì)要求。但在個(gè)別地方的實(shí)踐中，雖然按照多元化糾紛解決機(jī)制的基本要求搭建了平臺(tái)，但若從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的維度進(jìn)行考察，會(huì)發(fā)現(xiàn)人民法院爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府支持的力度較弱，參與主體的“多元化”尚未實(shí)現(xiàn)，“黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多元共治”的制度設(shè)計(jì)未得到充分落實(shí)。要實(shí)現(xiàn)該機(jī)制聯(lián)絡(luò)各方、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的效果，在下一步的工作中，需要以《意見(jiàn)》第三條規(guī)定的基本原則為指引，更加積極地向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)有關(guān)情況，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，努力爭(zhēng)取支持。貫徹群眾路線，把各有關(guān)部門(mén)的職能作用充分發(fā)揮出來(lái)，把基層的力量資源有效整合起來(lái)。

 

二、糾紛解決人員配置機(jī)制不盡完善

 

一是人員配置標(biāo)準(zhǔn)流于形式。多元化糾紛解決機(jī)制給糾紛當(dāng)事人提供的應(yīng)該是便捷但絕不低質(zhì)的服務(wù)，欲達(dá)到此效果，人員選任是關(guān)鍵。特別是在當(dāng)前矛盾糾紛日益多元化、復(fù)雜化的背景下，參與糾紛調(diào)處的有關(guān)行業(yè)、條線的人員需要具備扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、工作技巧以及較為豐富的社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，由于多元化糾紛解決機(jī)制下的矛盾調(diào)處絕大部分是無(wú)償?shù)?，需要參與人員費(fèi)時(shí)費(fèi)力的推動(dòng)和溝通，個(gè)別時(shí)候還要遭受糾紛當(dāng)事人的誤解甚至是人身攻擊，這種特殊的工作性質(zhì)決定各平臺(tái)的參與人員除了專(zhuān)業(yè)知識(shí)、工作技巧、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)之外，還需要在價(jià)值追求上的認(rèn)同和一定的奉獻(xiàn)精神。相比之下，個(gè)別地方在多元化糾紛解決機(jī)制理念下構(gòu)建的各類(lèi)矛盾調(diào)處網(wǎng)絡(luò)中，人員選任工作不甚理想。例如，各種網(wǎng)格員、通訊員、聯(lián)絡(luò)員雖已確立公開(kāi)選聘形式，但自發(fā)報(bào)名參與的占比極少，大部分是通過(guò)單位推薦形式確定，一些具有較高職業(yè)道德水準(zhǔn)、過(guò)硬專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的人才沒(méi)有進(jìn)入選聘范圍，人員來(lái)源廣泛度有限。另一方面，即使是在單位推薦的單一選任模式下，由于該機(jī)制下的調(diào)處工作無(wú)償性等諸多原因，主導(dǎo)選聘工作的單位或部門(mén)，對(duì)各條線推薦來(lái)的人選，大多照單全收，在實(shí)質(zhì)上弱化了考試或考察環(huán)節(jié)，參與人員的業(yè)務(wù)特長(zhǎng)、工作匹配度、時(shí)間和精力保障、職業(yè)精神等多項(xiàng)關(guān)鍵因素未能在選聘環(huán)節(jié)作為選人標(biāo)準(zhǔn)予以貫徹。為扭轉(zhuǎn)人員選任形式化這一傾向，在選任上應(yīng)明確提出 “最低門(mén)檻”標(biāo)準(zhǔn)，從教育背景、工作經(jīng)歷、工作成績(jī)等有關(guān)方面做出硬性要求并堅(jiān)決落實(shí)。

 

二是配置人員日常管理有待規(guī)范。不少地方對(duì)各類(lèi)網(wǎng)格員、通訊員、聯(lián)絡(luò)員的管理相對(duì)簡(jiǎn)單，日常管理制度設(shè)計(jì)大多是一個(gè)框架性的規(guī)定，沒(méi)有具體明確的操作要求，在實(shí)踐中出現(xiàn)了與設(shè)計(jì)初衷不相適應(yīng)的情況。例如，有的農(nóng)村地區(qū)的聯(lián)絡(luò)員常年脫離所在基層組織外出打工或搞副業(yè)，難以有效傳遞信息或參與矛盾化解。有些通訊員在轄區(qū)群眾中威信不高，難以獲得當(dāng)事人的信任。針對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象，首先意識(shí)上應(yīng)更加關(guān)注，杜絕對(duì)各節(jié)點(diǎn)人員日常工作不想管、不敢管的思想。其次，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)日常工作臺(tái)賬制度，并以此為重要抓手，改變?nèi)烁∮谑碌膬A向。在臺(tái)賬具體流程設(shè)計(jì)方面，各平臺(tái)、各條線的網(wǎng)格員、通訊員、聯(lián)絡(luò)員可以負(fù)責(zé)填錄工作時(shí)間、地點(diǎn)、工作內(nèi)容等基本信息。綜治等負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)指派專(zhuān)人負(fù)責(zé)復(fù)核基本信息真實(shí)性，對(duì)工作效果進(jìn)行逐項(xiàng)考評(píng)，并以年度為單位對(duì)臺(tái)賬記錄進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、測(cè)評(píng)并存檔。此外，還應(yīng)建立退出機(jī)制，明確年度任務(wù)基準(zhǔn)量，對(duì)不能完成基本任務(wù)等情形的予以解聘。

 

三、保障激勵(lì)機(jī)制不夠徹底

 

一是法官在多元化糾紛解決機(jī)制下的工作量沒(méi)有體現(xiàn)或體現(xiàn)不充分。在現(xiàn)行機(jī)制下，各項(xiàng)司法便民措施的設(shè)計(jì)和矛盾調(diào)處平臺(tái)的對(duì)接，意味著對(duì)法官的工作總量、開(kāi)展工作形式和工作質(zhì)量都提出了較高的要求，假日法庭、根據(jù)當(dāng)事人情況非工作時(shí)間走訪、隨時(shí)應(yīng)急趕赴現(xiàn)場(chǎng)、為調(diào)處糾紛多次往返等工作內(nèi)容，有不同于一般“坐堂問(wèn)案”的工作特點(diǎn)。但在一些法院，這些工作內(nèi)容并未納入績(jī)效考核的“工作量”范疇，即使有也是通過(guò)“酌情考慮”等變相方式予以解決，長(zhǎng)期來(lái)看不利于維護(hù)和促進(jìn)法官參與多元化糾紛解決機(jī)制的積極性。對(duì)此，應(yīng)以充分肯定法官參與訴訟前矛盾化解的重要價(jià)值為方向，系統(tǒng)梳理法官在多元化糾紛解決機(jī)制平臺(tái)下的工作類(lèi)型、難易程度，形成工作量記載、折算及評(píng)價(jià)體系，是下一步法院系統(tǒng)內(nèi)部完善該機(jī)制的工作重點(diǎn)之一。

 

二是“聯(lián)絡(luò)員”待遇長(zhǎng)期缺位。能否調(diào)動(dòng)有關(guān)條線、單位、基層組織廣大聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)格員、通訊員的工作積極性，是決定該機(jī)制成敗的關(guān)鍵因素之一，也是直接影響糾紛當(dāng)事人對(duì)該機(jī)制運(yùn)行感官評(píng)價(jià)高低的重要方面。實(shí)際上，雖然法院與“廣大聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)格員、通訊員”的關(guān)系名為“選聘”，但據(jù)筆者了解，一些法院還未將該項(xiàng)工作爭(zhēng)取為“專(zhuān)項(xiàng)資金”，再加之受限于經(jīng)費(fèi)收支兩條線等財(cái)政紀(jì)律，導(dǎo)致一些法院實(shí)際上并未向他們支付任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還有一些法院象征性地以年人均幾十元或百元的標(biāo)準(zhǔn)以“誤工補(bǔ)貼”或“交通補(bǔ)貼”的形式向聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)格員、通訊員支付極為少量的報(bào)酬。“聯(lián)絡(luò)員”待遇保障力度不高，積極性提升不明顯，已經(jīng)成為制約該工作進(jìn)一步推進(jìn)的一大障礙。對(duì)此，首先應(yīng)千方百計(jì)保障經(jīng)費(fèi)充足。各級(jí)法院應(yīng)推動(dòng)該機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用在財(cái)政經(jīng)費(fèi)中作為專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列支并避免“空賬戶(hù)”運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，應(yīng)體現(xiàn)“勞動(dòng)報(bào)酬”性質(zhì)，而不僅僅是“報(bào)銷(xiāo)”墊付的交通費(fèi)、通訊費(fèi)、資料復(fù)印費(fèi)、郵寄費(fèi)等費(fèi)用。另外，應(yīng)體現(xiàn)“多勞多得”原則。結(jié)合聯(lián)絡(luò)員、網(wǎng)格員、通訊員開(kāi)展工作的實(shí)際，可對(duì)于其收轉(zhuǎn)材料次數(shù)、上門(mén)立案次數(shù)、代為訴前調(diào)解次數(shù)及成功件數(shù)、送達(dá)人民法院法律文書(shū)次數(shù)和成功次數(shù)等相關(guān)內(nèi)容，制定相應(yīng)遞進(jìn)制的激勵(lì)辦法，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)。

 

四、評(píng)價(jià)機(jī)制仍存短板

 

一是評(píng)價(jià)主體單一。多元化糾紛解決機(jī)制的效果，可以從程序、實(shí)體兩個(gè)方面來(lái)考察。程序上，是否便民利民、節(jié)約了化解矛盾的時(shí)間、精力和經(jīng)濟(jì)成本；實(shí)體上，是否維護(hù)了群眾的合法權(quán)益、增強(qiáng)了群眾的司法獲得感、彰顯了公平正義的司法理念。但不論哪個(gè)維度的考察，應(yīng)該說(shuō)糾紛當(dāng)事人及其他參與人的滿(mǎn)意程度最具指標(biāo)意義，也應(yīng)該是最具說(shuō)服力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的評(píng)價(jià)主體設(shè)計(jì)上，一些地方要么直接沒(méi)有評(píng)價(jià)機(jī)制，要么把本級(jí)法院機(jī)構(gòu)內(nèi)部或者上級(jí)法院作為效果評(píng)估主體，尚未涵蓋糾紛當(dāng)事人、代理律師等社會(huì)公眾，評(píng)價(jià)主體缺乏廣泛性。

 

二是側(cè)重進(jìn)入訴訟類(lèi)指標(biāo)的考察，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。即使是法院系統(tǒng)內(nèi)部的評(píng)價(jià)，也存在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)的問(wèn)題。例如，一些法院對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的評(píng)價(jià)，重點(diǎn)考察糾紛經(jīng)由該機(jī)制所設(shè)平臺(tái)參與后的調(diào)解率、一審簡(jiǎn)易程序適用率、撤訴率等指標(biāo)。這類(lèi)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，忽略了立案前經(jīng)由各平臺(tái)消化在行業(yè)、單位內(nèi)部的調(diào)處活動(dòng)的價(jià)值，特別是像調(diào)處勞動(dòng)糾紛、安全生產(chǎn)事故等涉及群體性、訴求表達(dá)多元、非理性因素突出的矛盾糾紛的價(jià)值沒(méi)有在指標(biāo)上獲得肯定。另一方面，調(diào)解率、一審簡(jiǎn)易程序適用率、撤訴率等指標(biāo)的設(shè)計(jì)，在一定程度上存在把多元化糾紛解決機(jī)制下的便民服務(wù)和正常的審判活動(dòng)混同的傾向，沒(méi)有與日常矛盾糾紛的演化進(jìn)程緊密貼合，甚至可能發(fā)生工作量與考評(píng)結(jié)果背反的局面，難以發(fā)揮評(píng)價(jià)機(jī)制的激勵(lì)引導(dǎo)作用。

 

針對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)制存在的問(wèn)題，一是拓展評(píng)價(jià)主體范圍，增強(qiáng)主體來(lái)源廣泛性和代表性，可以探討委托第三方評(píng)估的思路，及時(shí)為多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行問(wèn)診、把脈。二是增加非訴訟案件評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。例如，增加及時(shí)介入程度、糾紛參與人的滿(mǎn)意度、信訪案件轉(zhuǎn)化率等關(guān)乎矛盾調(diào)處效果、參與人體驗(yàn)感官程度的指標(biāo)和內(nèi)容。

 

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