作者：楊曉曉

【案情】

某村委會(huì)在該村擁有國(guó)有出讓土地一宗，并辦理了國(guó)有土地使用權(quán)證書。1996年，A公司租賃上述土地后建設(shè)生產(chǎn)和辦公用房，開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2000年，B公司與A公司簽訂《房屋租賃合同》，承租上述土地上房屋及院落，租期二十年，其中，A公司所建的部分房屋予以保留，部分房屋在補(bǔ)償后可以拆除，租期內(nèi)B公司可以根據(jù)需要自行建造地上建筑物；合同期滿地上建筑物無(wú)償歸A公司所有；在租賃期內(nèi)，如國(guó)家征用占用，國(guó)家支付的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)由雙方各自投資建設(shè)擁有的不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值分別享受。2003年8月，某村委會(huì)出具《房產(chǎn)證明》，載明A公司租用本村建設(shè)用地4.5市畝，建筑物是該公司自己所建。2018年2月，某市土地儲(chǔ)備中心（甲方）與某村委會(huì)（乙方）與某拆遷片區(qū)建設(shè)指揮部（丙方）簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)收回合同》，合同載明：甲方收回乙方案涉國(guó)有土地使用權(quán)，對(duì)土地及其地上建（構(gòu)）筑物按照評(píng)估價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，其中建（構(gòu)）筑物按照1號(hào)報(bào)告評(píng)估確定的價(jià)格補(bǔ)償。同日，某拆遷片區(qū)建設(shè)指揮部（甲方）與某村委會(huì)（乙方）簽訂《國(guó)有土地附著物補(bǔ)充合同》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充合同》），載明：由于2號(hào)評(píng)估報(bào)告中的地上建（構(gòu)）筑物未在主合同中體現(xiàn)，經(jīng)協(xié)商同意，甲乙雙方簽訂此補(bǔ)充合同，甲方同意按照2號(hào)評(píng)估報(bào)告的價(jià)格給付乙方。

2020年，B公司以A公司為被告、以某村委會(huì)為第三人向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)案涉國(guó)有土地使用權(quán)對(duì)應(yīng)權(quán)益的50%及全部地上附著物對(duì)應(yīng)的所有權(quán)益歸B公司所有。2020年5月，B公司、A公司、某村委會(huì)簽訂《和解協(xié)議書》，對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)收回合同》中載明的土地補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)達(dá)成了和解協(xié)議。后B公司撤回起訴。但該民事訴訟未涉及《補(bǔ)充合同》中2號(hào)評(píng)估報(bào)告中的地上建（構(gòu)）筑物的處理問(wèn)題。現(xiàn)A公司不服《補(bǔ)充合同》，訴至法院請(qǐng)求撤銷該合同。

【分歧】

對(duì)于無(wú)權(quán)處分的行政協(xié)議的效力，行政法律規(guī)范中并無(wú)明確規(guī)定。因此，對(duì)協(xié)議效力的認(rèn)定存在分歧。

【評(píng)析】

行政協(xié)議兼具“行政性”與“協(xié)議性”，其效力判定要依照行政法律規(guī)范中關(guān)于行政行為效力的規(guī)定，以及參照民事法律規(guī)范關(guān)于合同效力的規(guī)定加以確定。

雖然民事法律規(guī)范中認(rèn)可無(wú)權(quán)處分合同的效力，但無(wú)權(quán)處分的行政協(xié)議卻并非如此。這要從行政協(xié)議的性質(zhì)和特點(diǎn)來(lái)分析。首先，民事法律規(guī)范中關(guān)于無(wú)權(quán)處分規(guī)定的目的是為保護(hù)善意第三人，在買賣合同中即為買受人。行政協(xié)議中，雖然行政機(jī)關(guān)是類似“買受人”的角色，但行政訴訟法是側(cè)重于保護(hù)行政相對(duì)人的利益，而非行政機(jī)關(guān)；相反，對(duì)于行政機(jī)關(guān)是監(jiān)督為重，其不屬于特定被保護(hù)的一方。行政協(xié)議具有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)或者行政管理目標(biāo)的“行政性”，行政機(jī)關(guān)必須確保是“依法”行政，才符合法律法規(guī)對(duì)行政行為的基本要求。若行政機(jī)關(guān)在簽訂協(xié)議的過(guò)程中，有損害他人合法權(quán)益的情形，則有悖于依法行政的目標(biāo)，不符合有效行政行為的要求。

其次，行政機(jī)關(guān)在簽訂協(xié)議前往往具有調(diào)查核實(shí)等職責(zé)，對(duì)于所簽協(xié)議的標(biāo)的物情況，簽訂協(xié)議的相對(duì)方是否是實(shí)際權(quán)利人，有無(wú)其他利害關(guān)系人等情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，以確保所簽協(xié)議符合客觀實(shí)際和法律法規(guī)的規(guī)定。如在本案的國(guó)有土地收回合同案件中，當(dāng)時(shí)有效的《某市國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備辦法》第七條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)擬收購(gòu)的土地及其地上建（構(gòu)）筑物的權(quán)屬、權(quán)利等有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查和審核。如果行政機(jī)關(guān)未完全履行該調(diào)查核實(shí)職責(zé)，或者行政機(jī)關(guān)明知實(shí)際權(quán)利人而基于各種目的故意與無(wú)權(quán)處分人簽訂行政協(xié)議，則有悖于依法行政及誠(chéng)實(shí)信用原則。

再次，行政協(xié)議簽訂后，后續(xù)的物權(quán)變動(dòng)往往不受行政協(xié)議相對(duì)方的控制，更別說(shuō)是案外人。在行政征收領(lǐng)域，房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)根據(jù)法律規(guī)定在征收決定發(fā)布后即發(fā)生轉(zhuǎn)移，此時(shí)無(wú)權(quán)處分人若已與行政機(jī)關(guān)簽訂補(bǔ)償協(xié)議，因行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了補(bǔ)償，實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)則無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，如果再認(rèn)定該補(bǔ)償協(xié)議有效，該財(cái)產(chǎn)的實(shí)際權(quán)利人則無(wú)法通過(guò)申請(qǐng)撤銷該協(xié)議再行要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)實(shí)際權(quán)利人而言顯失公平。而對(duì)于無(wú)權(quán)處分的行政協(xié)議是該撤銷還是確認(rèn)無(wú)效，因申請(qǐng)撤銷有起訴期限的限制，與確認(rèn)無(wú)效相比不利于保護(hù)實(shí)際權(quán)利人的權(quán)益，故以確認(rèn)無(wú)效為宜。