上海社科院法學(xué)所所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師 姚建龍

 

兩部未成年人專(zhuān)門(mén)法律即將于6月1日起正式施行，《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“檢愛(ài)同行　共護(hù)未來(lái)”未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》的出臺(tái)可謂正當(dāng)其時(shí)，也彰顯了檢察機(jī)關(guān)踐行最有利于未成年人原則的意識(shí)與擔(dān)當(dāng)。該方案所體現(xiàn)出的檢察機(jī)關(guān)“寓督導(dǎo)于示范”的特點(diǎn)，在為未成年人保護(hù)法律監(jiān)督刻上新時(shí)代烙印的同時(shí)，也標(biāo)志著未檢發(fā)展開(kāi)始走向成熟。

 

經(jīng)過(guò)重大修訂的未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法即將于6月1日起正式施行。法律的生命在于實(shí)施，兩部法律能否得到有效貫徹施行，已經(jīng)成為一個(gè)緊迫而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。在這樣的背景下，《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“檢愛(ài)同行　共護(hù)未來(lái)”未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》（下稱《方案》）的出臺(tái)可謂正當(dāng)其時(shí)，也彰顯了檢察機(jī)關(guān)踐行最有利于未成年人原則的意識(shí)與擔(dān)當(dāng)。

 

“保護(hù)未成年人，是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人以及其他成年人的共同責(zé)任”（未成年人保護(hù)法第6條），如何將共同責(zé)任落實(shí)到位而不陷入“責(zé)任稀釋困境”始終是未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作實(shí)踐中的難題。本次未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法的修訂體現(xiàn)了完善和細(xì)化相關(guān)部門(mén)、單位、監(jiān)護(hù)人等的職責(zé)的特點(diǎn)。就檢察機(jī)關(guān)而言，“兩法”共計(jì)31次提到“檢察”，賦予了檢察機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)體系中重要角色與職能，特別是進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)工作體系中的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位?！斗桨浮窞槿绾温男?ldquo;兩法”賦予檢察機(jī)關(guān)的未成年人保護(hù)和監(jiān)督職責(zé)明確了方向、重點(diǎn)和方法，呈現(xiàn)出以下亮點(diǎn)：

 

寓督導(dǎo)于示范之中

 

《方案》最大的特點(diǎn)是“寓督導(dǎo)于示范之中”，即通過(guò)示范性履行“兩法”賦予檢察機(jī)機(jī)關(guān)職責(zé)的方式“助推各職能部門(mén)和有關(guān)單位依法履職盡責(zé)”。

 

《方案》總結(jié)了檢察機(jī)關(guān)近些年來(lái)充分發(fā)揮未成年人保護(hù)法律監(jiān)督“捕、訴、監(jiān)、防、教”一體化的履職優(yōu)勢(shì)，深化未成年人全面綜合司法保護(hù)的主要經(jīng)驗(yàn)，主要包括“依法懲戒和精準(zhǔn)幫教相結(jié)合，最大限度教育感化挽救涉罪未成年人”“堅(jiān)決打擊侵害未成年人犯罪，最大限度保護(hù)救助未成年被害人”“加快推進(jìn)未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理”“積極參與未成年人保護(hù)社會(huì)治理”“廣泛開(kāi)展未成年人法治宣傳教育”五個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，《方案》首先要求檢察機(jī)關(guān)立足“兩法”賦予檢察機(jī)關(guān)的未成年人保護(hù)和監(jiān)督職責(zé)，“以高度的政治自覺(jué)、法治自覺(jué)、檢察自覺(jué)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起在未成年人保護(hù)大格局中的特殊職責(zé)和更重任務(wù)，實(shí)現(xiàn)未成年人檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，為未成年人健康成長(zhǎng)提供有力法治保障”。

 

近些年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)高度重視未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防工作，從建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、完善專(zhuān)辦機(jī)制，到探索未檢制度創(chuàng)新，再到注重發(fā)揮參與未成年人司法全過(guò)程政法機(jī)關(guān)的獨(dú)特作用，推動(dòng)未成年人司法與社會(huì)支持體系的健全，可以說(shuō)檢察機(jī)關(guān)為負(fù)有未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防職責(zé)的機(jī)關(guān)作出了示范。“正人先正己”，未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)“寓督導(dǎo)于示范之中”的思路值得肯定。

 

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，直面難點(diǎn)和痛點(diǎn)

 

《方案》的突出特色是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，直面未成年人保護(hù)實(shí)踐中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，明確了開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)需要解決的重點(diǎn)突出問(wèn)題。

 

近些年來(lái)，我國(guó)未成年人保護(hù)領(lǐng)域熱點(diǎn)問(wèn)題頻出，暴露出我國(guó)未成年人立法所存在的諸多硬傷。針對(duì)這些社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)在制度層面推動(dòng)了我國(guó)未成年人法律制度的顯著完善。例如，通過(guò)罪錯(cuò)分級(jí)與保護(hù)處分制度的試點(diǎn)完善了對(duì)罪錯(cuò)未成年人的特殊矯治教育措施，通過(guò)探索建立或完善了社會(huì)調(diào)查、合適成年人到場(chǎng)、犯罪記錄封存等制度完善了涉及未成年人的刑事訴訟特別程序，通過(guò)推動(dòng)建立強(qiáng)制報(bào)告、入職查詢制度等強(qiáng)化了預(yù)防侵害未成年人的機(jī)制，通過(guò)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)激活撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)條款等完善了未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，通過(guò)“一號(hào)檢察建議”等強(qiáng)化了防控性侵、學(xué)生欺凌、校園安全等學(xué)校保護(hù)機(jī)制，通過(guò)完善對(duì)旅館、賓館、酒店、營(yíng)業(yè)性?shī)蕵?lè)場(chǎng)所、酒吧、網(wǎng)吧等未成年人易遭受侵害或者不適合未成年人活動(dòng)場(chǎng)所的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步凈化了未成年人成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，通過(guò)公益訴訟等方式強(qiáng)化涉及未成年人公共利益重點(diǎn)領(lǐng)域的治理有效清除了未成年人保護(hù)的盲點(diǎn)。

 

新修訂的未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法通過(guò)上升為國(guó)家法律的方式，對(duì)于上述探索和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了最大程度的吸收，大大完善了我國(guó)未成年人保護(hù)法律制度，而這也是“兩法”實(shí)施中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。《方案》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)上述立法完善的重點(diǎn)制度，結(jié)合未成年人保護(hù)社會(huì)治理的短板弱項(xiàng)，要求從最基本的工作抓起，明確了開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)需要解決的八個(gè)方面突出問(wèn)題，可以說(shuō)是重點(diǎn)突出、針對(duì)性極強(qiáng)，必將發(fā)揮以點(diǎn)帶面的作用，推動(dòng)“兩法”的全面落實(shí)。

 

準(zhǔn)確把握未檢法律監(jiān)督的邊界

 

《方案》尤其值得肯定之處是立足檢察職能，督導(dǎo)而不代替、到位而不越位，在用足、用好監(jiān)督手段的同時(shí)，準(zhǔn)確把握了未檢法律監(jiān)督的邊界。

 

修訂后的未成年人保護(hù)法第105條規(guī)定，人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，對(duì)涉及未成年人的訴訟活動(dòng)等依法進(jìn)行監(jiān)督；預(yù)防未成年人犯罪法第60條也規(guī)定，人民檢察院通過(guò)依法行使檢察權(quán)，對(duì)未成年人重新犯罪預(yù)防工作等進(jìn)行監(jiān)督。“兩法”中兩個(gè)“等”字，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮在未成年人保護(hù)和預(yù)防犯罪中法律監(jiān)督職能提出了更大的要求、更高的期待。如何把握檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能特點(diǎn)，克服檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)法律監(jiān)督的思維定式，充分落實(shí)“兩法”對(duì)于未檢法律監(jiān)督的要求，是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的難題。

 

另一個(gè)不得不回應(yīng)的可能爭(zhēng)議是，未檢法律監(jiān)督職能與未保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“督促”職能之間應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分。根據(jù)新修訂未成年人保護(hù)法第9條關(guān)于“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制”的要求，國(guó)務(wù)院以41號(hào)函成立了國(guó)務(wù)院未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基本職責(zé)是“統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作”，也即同樣負(fù)有督促和指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作的職能。

 

對(duì)于上述難題與可能爭(zhēng)議，《方案》顯然進(jìn)行了專(zhuān)業(yè)、理性而深入地考量。《方案》強(qiáng)調(diào)本次未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)要立足“兩法”賦予檢察機(jī)關(guān)的未成年人保護(hù)和監(jiān)督職責(zé)，注重法治思維，強(qiáng)化系統(tǒng)保護(hù)，并提出了需要把握的六種工作方法：堅(jiān)持督導(dǎo)而不代替、立足辦案和工作發(fā)現(xiàn)線索、依法規(guī)范開(kāi)展監(jiān)督、充分履行“四大檢察”職責(zé)、加強(qiáng)與有關(guān)方面的溝通協(xié)作、促進(jìn)制度完善。這樣的思路和要求體現(xiàn)了立足檢察職能，督導(dǎo)而不代替、到位而不越位的特點(diǎn)，在強(qiáng)調(diào)用足、用好“兩法”賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段的同時(shí)，準(zhǔn)確把握了未檢法律監(jiān)督的邊界，也有效彌補(bǔ)了未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)督促手段與剛性欠缺的不足。

 

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“全社會(huì)都要了解少年兒童、尊重少年兒童、關(guān)心少年兒童、服務(wù)少年兒童,為少年兒童提供良好社會(huì)環(huán)境。”全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“檢愛(ài)同行 共護(hù)未來(lái)”未成年人保護(hù)法律監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，正是以切實(shí)的行動(dòng)落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的指示和要求?！斗桨浮匪w現(xiàn)出的檢察機(jī)關(guān)“寓督導(dǎo)于示范”的特點(diǎn)，在為未成年人保護(hù)法律監(jiān)督刻上新時(shí)代烙印的同時(shí)，也標(biāo)志著未檢發(fā)展開(kāi)始走向成熟。