1989年4月4日,第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。如今,被老百姓俗稱的“民告官”制度在我國運行已三十載。其間,歷經(jīng)2014年、2017年兩次修改,這一制度較之于剛出臺時更加健全完善。但根據(jù)我國全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)法治國家的目標(biāo),我國行政訴訟制度還有較大的改進(jìn)、發(fā)展和完善空間。在未來五到十年的期間,我國行政訴訟制度至少可從下述四個方面作出調(diào)整。

　　

其一,進(jìn)一步擴大行政訴訟范圍?，F(xiàn)行行政訴訟法對行政訴訟受案范圍的規(guī)定是采取列舉式的“正面清單+負(fù)面清單”方式。這大大限縮了行政訴訟的范圍。在全面推進(jìn)依法治國的條件下,行政訴訟法對受案范圍的規(guī)定完全可以采取“概括式+負(fù)面清單”的方式。即除了負(fù)面清單列舉的行政行為,所有其他行政行為(包括具體行政行為和抽象行政行為),法律都應(yīng)允許與之有利害關(guān)系的行政相對人提起行政訴訟。

　　

行政訴訟法沒有必要將抽象行政行為排除出行政訴訟的受案范圍,因為大多數(shù)抽象行政行為不可能直接侵犯公民、法人或者其他組織的權(quán)益,而沒有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織不具有行政訴訟的原告資格,不可能對之提起行政訴訟。至于部分抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為直接侵犯公民、法人或者其他組織的權(quán)益,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)允許相對人對之提起行政訴訟,否則是不符合現(xiàn)代法治精神的,未來必須修改。

　　

其二,進(jìn)一步改進(jìn)被告適格的條件。現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的被告適格條件,是其行政行為(包括復(fù)議行為)被公民、法人或者其他組織起訴的行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。在新時代中國特色社會主義的條件下,這一限制應(yīng)該有所突破。

　　

首先,不少黨政機構(gòu)合并設(shè)立或者合署辦公,直接接受黨的領(lǐng)導(dǎo),其實施的行政行為是否可訴?根據(jù)行政法治原理,只要是實質(zhì)行使行政權(quán)的行為,只要這種行為對相對人合法權(quán)益造成了不利影響,就應(yīng)當(dāng)允許行政相對人提起行政訴訟,而不論該行為機關(guān)在形式上是行政機關(guān)還是黨政合一的機關(guān)。

　　

其次,現(xiàn)在的監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)不屬于行政機關(guān)系統(tǒng),也不屬于司法機關(guān)系統(tǒng),而是專門的監(jiān)督機關(guān)。但盡管如此,它仍然要行使某些行政權(quán),特別是行政強制權(quán),如查封、扣押、凍結(jié)、搜查、留置等,監(jiān)察機關(guān)如果違法實施這些行政強制行為,侵犯相對人的合法權(quán)益,相對人可否對之提起行政訴訟?依照現(xiàn)行行政訴訟法和監(jiān)察法,顯然是不可能的,在依法治國大背景下,監(jiān)察機關(guān)行使實質(zhì)的行政權(quán),其行為違法,侵犯相對人的合法權(quán)益,自然可以和應(yīng)該作為行政訴訟被告被訴。

　　

再次,許多社會公權(quán)力組織,如行業(yè)協(xié)會、高等學(xué)校、村民委員會、居民委員會等基層群眾性自治組織在對其組織成員作出侵犯其合法權(quán)益的行為時,如果相應(yīng)行為有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確授權(quán)規(guī)定,按現(xiàn)行行政訴訟法,可將其作為被授權(quán)組織對之提起行政訴訟,但是,如果相應(yīng)行為沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確授權(quán)規(guī)定,即不可能對之提起行政訴訟。

　　

因此,今后行政訴訟制度的改進(jìn)與發(fā)展,必須突破現(xiàn)行被告適格的條件,即不能僅以形式上是否為行政機關(guān)和被授權(quán)組織作為被告適格的標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)以其是否實質(zhì)行使影響相對人權(quán)益的行政權(quán)作為補充標(biāo)準(zhǔn)。

　　

其三,進(jìn)一步改革行政審判體制。最初通過的行政訴訟法確定的我國行政審判體制的基本形式是:在基層人民法院設(shè)立行政審判庭,審判其所在地行政機關(guān)為被告的第一審行政案件(行政訴訟法規(guī)定的特定案件除外)。當(dāng)事人對基層法院作出的一審裁判不服,可向被告所在地的中級法院上訴,由中級法院作出終審判決。這種審判體制在實際運作中出現(xiàn)的最大弊端是難以保證法院獨立行使審判權(quán),從而導(dǎo)致判決不公。

　　

為了解決這一問題,2014年行政訴訟法修改時對這個體制作了有限調(diào)整,規(guī)定經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級人民法院可以根據(jù)審判工作實際,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。這種改革除難以完全解決行政干預(yù)的問題,還導(dǎo)致各同級法院之間職能與資源配置的不合理:被確定集中管轄行政案件的法院的行政審判人員和經(jīng)費可能不足,而被取消行政案件管轄的法院的行政審判人員卻要轉(zhuǎn)崗去做其他工作。因此,未來的發(fā)展方向應(yīng)該是普遍建立“跨行政區(qū)域法院”。作為過渡,可以先撤銷基層法院的行政審判庭,行政案件統(tǒng)一由中級法院審理,中級法院行政庭運作若干年積累起較成熟的經(jīng)驗和其他條件成就后,再脫離中級法院而獨立建立起真正跨行政區(qū)域的行政法院。

　　

其四,進(jìn)一步拓寬行政公益訴訟的案源和訴訟主體?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的作為行政公益訴訟案件的種類僅有四類:生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件、食品藥品安全類案件、國有財產(chǎn)保護類案件、國有土地使用權(quán)出讓類案件。這個范圍顯然太窄,像生產(chǎn)安全、危險物品存放和運輸?shù)阮I(lǐng)域,行政機關(guān)不作為可能導(dǎo)致大量人員傷亡和財產(chǎn)損失,這類案件關(guān)系公益極大,完全應(yīng)該列入行政公益訴訟的范圍。另外,行政公益訴訟提起的主體目前僅限于檢察機關(guān),這限制了行政公益訴訟制度作用的充分發(fā)揮。為適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國的需要,今后應(yīng)賦予部分社會公益組織提起行政公益訴訟主體的資格。