現(xiàn)階段，檢察公益訴訟必須聚焦“精準(zhǔn)專深”，結(jié)合實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，完善頂層設(shè)計(jì)：明確處理行政公益訴訟與民事公益訴訟“交叉”案件規(guī)則；引入行政公益訴訟第三人制度；正確認(rèn)識(shí)檢察公益訴訟履行之訴與確認(rèn)之訴的關(guān)系，做精做細(xì)履行之訴建議及請(qǐng)求；“弱化”訴前對(duì)損害結(jié)果的認(rèn)定，使行政公益訴訟從“事后監(jiān)督”向“事前預(yù)防”過(guò)渡。

 

　　檢察公益訴訟從試點(diǎn)到全面推行，歷經(jīng)了由摸索到精細(xì)化發(fā)展的歷程?，F(xiàn)階段，檢察公益訴訟必須做到“精準(zhǔn)專深”，結(jié)合實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，厘清公益訴訟立法領(lǐng)域存在的空白，對(duì)經(jīng)驗(yàn)做法予以提煉，從實(shí)踐層面回應(yīng)理論需求，完善頂層設(shè)計(jì)。具體而言，應(yīng)該從以下五個(gè)方面進(jìn)行完善：

 

　　行政公益訴訟與民事公益訴訟“交叉”案件處理規(guī)則亟須明確。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全是公益訴訟的“重點(diǎn)領(lǐng)域”，也是行政公益訴訟與民事公益訴訟的“交叉點(diǎn)”。侵害上述公共利益的行為，可能會(huì)涉及行政監(jiān)管機(jī)關(guān)不作為或者違法作為，就面臨兩種選擇，既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟。有人認(rèn)為，對(duì)于交叉型問(wèn)題傾向于提起行政公益訴訟，因?yàn)橄噍^而言，民事公益訴訟不僅要?dú)v經(jīng)30日的公告期間，而且無(wú)訴前督促整改程序，不能及時(shí)有效地使受損國(guó)家利益或社會(huì)公共利益得到修復(fù)。筆者認(rèn)為，對(duì)于此類案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)線索后依法公告，但是公告期間不影響檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如果公告期內(nèi)有法定機(jī)關(guān)和組織提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在7日內(nèi)將調(diào)查所得證據(jù)及相關(guān)材料及時(shí)移交，并支持起訴；如果公告期滿后無(wú)相關(guān)主體提起訴訟，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，即根據(jù)實(shí)際情況決定提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。但是，如果存在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損局面進(jìn)一步擴(kuò)大，不及時(shí)阻止、整改會(huì)造成更大損失的情形，檢察機(jī)關(guān)便可以直接啟動(dòng)行政公益訴訟，建議相關(guān)行政機(jī)關(guān)迅速督促整改，以防止損失進(jìn)一步擴(kuò)大。

 

　　引入行政公益訴訟第三人制度，并對(duì)其上訴權(quán)進(jìn)行限制。行政公益訴訟中的第三人，是指給國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成實(shí)際損害的法人或自然人，即實(shí)際施害者。其與被訴行政行為有利害關(guān)系或者與行政案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系。雖然實(shí)踐中有人主張將行政機(jī)關(guān)和實(shí)際施害者列為共同被告,但是依據(jù)行政法的原理及相關(guān)規(guī)定，將自然人或者法人與行政機(jī)關(guān)列為共同被告，顯然不妥?？尚械淖龇ㄊ?，在行政公益訴訟中將實(shí)際施害人列為第三人，并對(duì)其上訴權(quán)予以限制。讓其加入訴訟過(guò)程中，目的是為了通過(guò)行政權(quán)與司法權(quán)的有效契合，讓施害者意識(shí)到事態(tài)的嚴(yán)重性及承擔(dān)的不利法律后果。由于行政公益訴訟與行政訴訟有所不同，如果依照行政訴訟法關(guān)于第三人上訴條件的相關(guān)規(guī)定，每起案件其都可以行使上訴權(quán)，在上訴期限內(nèi)，一審判決未生效，難以執(zhí)行，這樣無(wú)形會(huì)拖延受損國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的修復(fù)時(shí)效。所以，應(yīng)當(dāng)明確在行政機(jī)關(guān)不上訴的情況下，行政公益訴訟第三人無(wú)權(quán)提起訴訟，賦予其“受限制的上訴權(quán)”。行政公益訴訟第三人加入訴訟的方式包括自己申請(qǐng)和檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院通知其參加兩種情形。

 

　　對(duì)疑難復(fù)雜、整改難度大、推進(jìn)阻力大的案件，強(qiáng)化上級(jí)院掛牌督辦。目前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+公益訴訟”新模式逐漸成型，能夠依托多種渠道，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技，快速捕捉監(jiān)督點(diǎn)和海量案源信息，從而獲取有價(jià)值的公益訴訟線索，然后根據(jù)管轄區(qū)劃，將線索移送各基層檢察院。由于大量公益訴訟案件都集中在基層檢察機(jī)關(guān)，倘若遇到整改難度較大、阻力大的案件，沒(méi)有上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的支持，甚至省院、最高檢督辦，很難使問(wèn)題得到圓滿解決。所以，對(duì)此類案件要強(qiáng)化上級(jí)院督辦支持力度。

 

　　正確認(rèn)識(shí)檢察公益訴訟履行之訴與確認(rèn)之訴的關(guān)系，分類別確認(rèn)并列適用或單獨(dú)適用規(guī)則，做精做細(xì)履行之訴建議及請(qǐng)求。司法實(shí)務(wù)中，疑問(wèn)較大的是能否既提起履行之訴又提起確認(rèn)之訴。筆者認(rèn)為，兩者之間在邏輯上并不沖突，且確認(rèn)違法判決對(duì)倒逼行政機(jī)關(guān)依法履職具有積極作用。依據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第24條規(guī)定，檢察院既可以撤回起訴也可以變更訴訟請(qǐng)求，要求法院確認(rèn)原行政行為違法。從行政公益訴的目的和檢察機(jī)關(guān)的職能定位來(lái)看，其是“救濟(jì)”與“監(jiān)督”雙重效果的實(shí)現(xiàn)，如果行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中依然未積極履職，法院可以判決其繼續(xù)履職，并在判決書(shū)釋法說(shuō)理部分對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為予以闡釋；如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在訴訟過(guò)程中督促整改到位，確認(rèn)原行政行為違法還是有必要的，因?yàn)閱渭兊拇_認(rèn)違法之訴依然存在訴的利益。同時(shí)，筆者還認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不論是在訴前階段，還是訴訟階段，都應(yīng)當(dāng)提高檢察建議與訴訟請(qǐng)求的“精”度，要盡可能地對(duì)整改措施做“量化”處理，提出具體、可行、針對(duì)性強(qiáng)的建議或請(qǐng)求。

 

　　“弱化”訴前對(duì)損害結(jié)果的認(rèn)定，使行政公益訴訟從“事后監(jiān)督”向“事前預(yù)防”過(guò)渡。在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)初步調(diào)查核實(shí)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)存在違法或者不積極履職的行為，并基于“可視化”的損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的行為而向其發(fā)出檢察建議。其實(shí)主要是采用了“雙行為模式”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即施害者實(shí)施了危害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為，且行政機(jī)關(guān)存在不積極履職或者違法履職的情形。這兩種行為的疊加便構(gòu)成了行政公益訴訟訴前程序立案的標(biāo)準(zhǔn)。如果訴前階段嚴(yán)苛要求必須出現(xiàn)相應(yīng)的損害后果，必然導(dǎo)致與原本可以在不利后果出現(xiàn)之前挽回?fù)p失的時(shí)機(jī)失之交臂?？v使訴前階段損害后果已經(jīng)出現(xiàn)，如無(wú)法確定其受損程度，需要法定機(jī)構(gòu)鑒定才能夠作為證據(jù)使用，訴前檢察建議階段就耗費(fèi)數(shù)十萬(wàn)、甚至上百萬(wàn)的鑒定費(fèi)用是否契合“司法效益”原則，值得深思。其實(shí)在實(shí)踐中，完全可以通過(guò)“弱化”訴前對(duì)損害結(jié)果的認(rèn)定來(lái)實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察建議“協(xié)同之訴”的價(jià)值內(nèi)涵。實(shí)際上，檢察公益訴訟是一種督促之訴、協(xié)同之訴，其并非為了追責(zé)或者追求一種勝訴的結(jié)果狀態(tài)。但是，如果訴前階段行政機(jī)關(guān)仍然不積極履職、督促整改，那么在訴訟階段必須嚴(yán)格依照《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第22條相關(guān)規(guī)定，對(duì)致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的狀況提供充足的證明材料。

 

（原文鏈接：http://www.spp.gov.cn/spp/llyj/201904/t20190404_413689.shtml）