遵循市場化、法治化原則構(gòu)建破產(chǎn)處理的府院協(xié)調(diào)機制
來源:人民法院報
發(fā)布時間:2019-03-26
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遵循市場化、法治化原則構(gòu)建破產(chǎn)處理的府院協(xié)調(diào)機制
上海市高級人民法院副院長 陳萌
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中深刻指出:“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期,要貫徹新發(fā)展理念,堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。”破產(chǎn)制度是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的一項重要制度,也是助力保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。以市場化為導(dǎo)向,運用法治方式處置“僵尸企業(yè)”,需要完善破產(chǎn)配套制度,推進府院聯(lián)動的破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制,推動破產(chǎn)法治水平的提升,彰顯破產(chǎn)審判工作的制度價值和社會責(zé)任。
一、建立府院協(xié)調(diào)機制的必要性
人民法院是破產(chǎn)案件的審理者,對于破產(chǎn)法律制度的順利實施責(zé)無旁貸。做好破產(chǎn)審判工作主要取決于兩個方面:對內(nèi)要具有保障法律實施的專業(yè)審判力量和審判能力,對外則有賴于一個完善的市場化社會體系。應(yīng)當(dāng)看到,破產(chǎn)法是一部兼具私法和公法雙重屬性的重要法律,破產(chǎn)案件中的許多問題不是單純的法律問題。既要處理債權(quán)債務(wù)清理的民商事關(guān)系,也要解決破產(chǎn)所帶來的社會公平、資源調(diào)配等問題。我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法雖然框架結(jié)構(gòu)上與發(fā)達市場國家和地區(qū)的經(jīng)驗做法有了接軌,但仍然缺少政府從社會利益出發(fā)對破產(chǎn)相關(guān)事務(wù)進行必要的管理和服務(wù)的相關(guān)制度性安排。這就導(dǎo)致長期以來政府有關(guān)部門乃至整個社會對破產(chǎn)法的功能了解不夠,對其實施的重要意義認(rèn)識不夠,對法院破產(chǎn)審判工作中的困難理解不夠,對需要協(xié)調(diào)解決的問題支持不夠。這其中可以分為兩種情況,一種是應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)沒有很好地加以履行,另一種則是行政執(zhí)法和社會管理方面沒有針對企業(yè)破產(chǎn)這一特殊情形作出必要的安排,使得有的政府部門處于觀望狀態(tài),不敢作為或者難以作為。總的看,保障破產(chǎn)法實施的社會配套制度還沒有很好地建立起來。
當(dāng)前,提出構(gòu)建破產(chǎn)處理府院協(xié)調(diào)機制,是破產(chǎn)法及其配套制度尚未健全條件下的一種機制創(chuàng)新。它對破產(chǎn)案件審理的必要性,至少體現(xiàn)在以下幾方面:第一,有利于破產(chǎn)程序順利推進。例如,上市公司重整,金融機構(gòu)、國有企業(yè)破產(chǎn)的前期處置、審核報批等事項,離不開監(jiān)管部門的工作;企業(yè)的變更注銷等事項,離不開工商稅務(wù)部門的工作;“無產(chǎn)可破”案件的費用保障,離不開財政部門的支持。第二,有利于促進資產(chǎn)有效處置。例如,不動產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、金融資產(chǎn)查控、行政許可項目轉(zhuǎn)讓等事項,需要相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合。第三,有利于加強社會保障,維護社會秩序。例如,破產(chǎn)企業(yè)職工的欠薪安置問題、涉眾涉刑型債權(quán)人的群訪維穩(wěn)問題、重整企業(yè)的信用修復(fù)和稅收優(yōu)惠等問題,都需要相關(guān)政府部門齊心協(xié)力共同加以解決。第四,有利于支持管理人履職,減少后顧之憂。例如,管理人正常執(zhí)行職務(wù)遇到阻礙、受到干擾的問題,設(shè)立管理人自治組織和籌集破產(chǎn)援助基金的問題等,都需要相關(guān)部門一起認(rèn)真統(tǒng)籌謀劃,鼎力支持,切實加以解決。
二、當(dāng)前府院協(xié)調(diào)機制的主要任務(wù)
自2016年5月最高人民法院下發(fā)通知要求建立“府院破產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制”以來,部分省市法院和地方政府紛紛行動起來,以聯(lián)合發(fā)布文件、成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、召開聯(lián)席會議等形式建立起府院聯(lián)動機制,并在一定程度上取得了成效。日前,上海法院也與市發(fā)改委等20家部門簽署了《關(guān)于構(gòu)建常態(tài)化府院破產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的實施意見(試行)》,使破產(chǎn)工作配套機制實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化。關(guān)于構(gòu)建府院協(xié)調(diào)機制的主要任務(wù),集中體現(xiàn)在三個方面:
1.貫徹落實黨和國家的重大決策部署,依法運用破產(chǎn)法律制度和相關(guān)配套制度,積極預(yù)防破產(chǎn)、有效規(guī)范破產(chǎn),維護健康的社會主義市場經(jīng)濟秩序。2.發(fā)揮政府各相關(guān)部門和人民法院的職能作用,依法支持市場化債務(wù)重組,統(tǒng)籌解決破產(chǎn)工作難題,更好維護債權(quán)人和相關(guān)主體合法權(quán)益。3.積極防范化解重大風(fēng)險特別是金融風(fēng)險,建立重點領(lǐng)域和企業(yè)重大事件案件的信息共享、監(jiān)測、評估機制,依法懲治惡意逃廢債務(wù)的違法行為。為此,我們提出應(yīng)當(dāng)堅持的四條工作原則:黨委領(lǐng)導(dǎo),各方參與;立足職能,分工協(xié)作;整體布局,上下聯(lián)動;對接需求,解決難題。
三、府院協(xié)調(diào)機制的市場化、法治化方向
近年來,中央對推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出一系列重大決策部署,要求“依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件,加快破產(chǎn)清算案件審理”“推動更多產(chǎn)能過剩行業(yè)加快出清,加快處置僵尸企業(yè),制定退出實施辦法”。2018年11月14日召開的中央全面深化改革委員會第五次會議就完善市場主體退出機制強調(diào)了十分重要的改革思路——“要遵循市場化、法治化原則,堅持約束與激勵并舉,尊重和保護市場主體自主經(jīng)營權(quán),有效保護各方合理權(quán)益,創(chuàng)新調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)方式,合理運用公共政策給予引導(dǎo)和支持,提高市場重組、出清的質(zhì)量和效率。”根據(jù)中央的決策部署,毫無疑問,構(gòu)建破產(chǎn)工作府院協(xié)調(diào)機制必須以市場化、法治化為基本方向。遵循這一方向,不論是當(dāng)前在構(gòu)建落實協(xié)調(diào)機制方面開展各項工作,還是在今后法律修改、政策調(diào)整等制度層面進行系統(tǒng)性改造,重點是處理好三對關(guān)系,發(fā)揮好法院與政府的各自職能。
處理好三對關(guān)系:一是市場與政府的關(guān)系。市場主體是否需要退出、能否施以挽救,如何破產(chǎn)清算、如何兼并重組,應(yīng)當(dāng)主要由市場來決定,不能靠政府說了算,但市場的作用不能取代甚至否定政府的作用。正如習(xí)近平總書記所指出的:“更好發(fā)揮政府作用,是要在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下,管好那些市場管不了或管不好的事情。”在企業(yè)破產(chǎn)、重整問題上,政府的作用集中體現(xiàn)在保障公平競爭、維護市場秩序和社會穩(wěn)定上。二是法院與政府的關(guān)系。人民法院是破產(chǎn)案件的審理者、破產(chǎn)程序的主導(dǎo)者,政府是重大風(fēng)險事件行政處置的組織者,也是為破產(chǎn)程序提供配套保障的主要參與者。落實為市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件的主要職責(zé)在政府部門,創(chuàng)造條件的目的是為加快破產(chǎn)清算、促進司法重整剪除障礙。三是管理人與法院、政府的關(guān)系。市場化、法治化背景下的破產(chǎn)管理人,應(yīng)當(dāng)是依法公平競爭產(chǎn)生的管理人,應(yīng)當(dāng)是為實現(xiàn)債權(quán)人利益最大化而服務(wù)的管理人,應(yīng)當(dāng)是能夠發(fā)揮出專業(yè)水準(zhǔn)和協(xié)調(diào)整合能力的管理人。管理人工作應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督,充分聽取包括政府部門在內(nèi)的各方面意見,但不能放棄原則、任從不當(dāng)干預(yù)。管理人依法履職中遇到的困難障礙應(yīng)通過正常途徑解決,可以依托府院協(xié)調(diào)機制解決,要注意方式方法、善于把握有利時機。
發(fā)揮好各自職能:人民法院是國家審判機關(guān),發(fā)揮破產(chǎn)審判職能應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在破產(chǎn)程序的主導(dǎo)和法律審查判斷上。鑒于我國目前的管理體制,法院在履行破產(chǎn)司法職能之外還擔(dān)負(fù)著繁重的破產(chǎn)事務(wù)管理與協(xié)調(diào)職責(zé),這部分職責(zé)在英美法系國家和地區(qū)(包括中國香港特別行政區(qū))以及俄羅斯等新興市場國家,是由政府下屬的破產(chǎn)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)。下一步,要進一步研究評估能否借鑒域外的有效做法,將破產(chǎn)事務(wù)管理職責(zé)從法院剝離出去,使法官更加專注審判業(yè)務(wù),更好提高破產(chǎn)案件的審理質(zhì)量和效率。政府部門在實現(xiàn)調(diào)控、監(jiān)管職能的同時,應(yīng)當(dāng)把服務(wù)公共利益作為更重要的任務(wù)。中央深改委提出“創(chuàng)新調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)方式,合理運用公共政策給予引導(dǎo)和支持”,這就對市場退出機制中的政府職能提出了明確要求,事實上也為政府在府院協(xié)調(diào)機制中的作用明確了重心方向。從長遠(yuǎn)看,還需要在法律修改、政策調(diào)整等制度層面花大力氣進行完善。從這個意義上說,構(gòu)建府院協(xié)調(diào)機制是一種極具價值的探索創(chuàng)新,可以為市場退出機制改革積累提供實踐經(jīng)驗,我們應(yīng)該有所作為。
(原文鏈接:http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2019-03/21/content_7806679.htm)