從根本上說(shuō)，“基本解決執(zhí)行難”工作就是要做到“兩個(gè)確保”：確保有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件得到及時(shí)有效執(zhí)行，最大限度實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人的合法權(quán)益；確保無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件得到及時(shí)規(guī)范執(zhí)行，努力讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)行案件中感受到公平正義。黨的十八屆四中全會(huì)將“切實(shí)解決執(zhí)行難”列為全面依法治國(guó)的目標(biāo)任務(wù)之一，最高人民法院提出“要用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問(wèn)題”，貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署?？陀^地說(shuō)，人民法院執(zhí)行工作取得了顯著成效。但是，如何使“基本解決執(zhí)行難”工作長(zhǎng)效進(jìn)行，個(gè)人認(rèn)為還是應(yīng)當(dāng)從制度上下大力氣，在全面依法治國(guó)框架下全面依法治理執(zhí)行難。

 

強(qiáng)制執(zhí)行立法，為解決執(zhí)行難工作固本培元

 

1998年最高人民法院公布了《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》，此后尤其是近三年，最高人民法院密集出臺(tái)了涉執(zhí)行調(diào)查、處置、救濟(jì)等方面37個(gè)重要司法解釋和規(guī)范性文件。但是，目前的法律規(guī)則體系還有以下幾個(gè)問(wèn)題需要解決：（1）一些根本性的問(wèn)題需要廓清，比如民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)和構(gòu)成，這是構(gòu)建民事強(qiáng)制執(zhí)行制度并進(jìn)行民事強(qiáng)制執(zhí)行立法的基礎(chǔ)。民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)和構(gòu)成決定民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置和民事強(qiáng)制執(zhí)行程序的構(gòu)建，以及民事執(zhí)行人員的身份、法律地位。（2）規(guī)則體系的效力層級(jí)需要上升到法律層面，目前民事訴訟法中“執(zhí)行程序”編35個(gè)條文遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足執(zhí)行工作實(shí)踐的需要，措施少、力度弱。（3）系統(tǒng)性、協(xié)同性需要提升，當(dāng)前執(zhí)行實(shí)踐中各級(jí)法院需要從大量的司法解釋、最高人民法院的批復(fù)、案例中尋找案件辦理的法律依據(jù)，耗時(shí)費(fèi)力。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，強(qiáng)制執(zhí)行立法不可或缺，也是“基本解決執(zhí)行難”的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。

 

從執(zhí)行實(shí)踐的角度，應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)有的法律制度框架，努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，為強(qiáng)制執(zhí)行立法提供實(shí)踐樣本。（1）流程標(biāo)準(zhǔn)化。確立執(zhí)行流程三原則，一是順序執(zhí)行原則，即在主辦法官的主導(dǎo)下，按照立案執(zhí)行的先后順序執(zhí)行，不得跳號(hào)、加塞。二是不間斷執(zhí)行原則，即執(zhí)行程序持續(xù)不間斷推進(jìn)，直至財(cái)產(chǎn)處分和分配，除非出現(xiàn)法定的執(zhí)行“中止”“終結(jié)”或轉(zhuǎn)入其他程序情形。三是首問(wèn)責(zé)任制原則，執(zhí)行案件由首次分案的執(zhí)行人員負(fù)責(zé)，責(zé)、權(quán)、利相對(duì)應(yīng)。（2）查控標(biāo)準(zhǔn)化。建立“排除式”查找財(cái)產(chǎn)的理念和機(jī)制，查找財(cái)產(chǎn)按照既定項(xiàng)目一一將“無(wú)”排除。“排除式”強(qiáng)調(diào)必須去完成，是事先設(shè)定好的、不可選擇的。“排除式”查控需要事先針對(duì)不同的企業(yè)、組織、自然人，自然人中城鎮(zhèn)、農(nóng)村，具有黨員、公務(wù)員、人大代表、政協(xié)委員等身份的不同，一層一層“剝洋蔥”式調(diào)查，設(shè)定好剛性的調(diào)查項(xiàng)目和內(nèi)容，被執(zhí)行人主體的財(cái)產(chǎn)調(diào)查全覆蓋，不因執(zhí)行人員的能力水平以及主觀意愿而“遺漏”。（3）措施標(biāo)準(zhǔn)化。任何阻卻執(zhí)行情形的出現(xiàn)，都會(huì)觸發(fā)一定的法律后果，并依法采取執(zhí)行措施予以排除或制裁，減少人為的判斷和自由裁量空間。一是措施的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化，什么時(shí)間、什么節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)采取什么樣的執(zhí)行措施不以人的意志為轉(zhuǎn)移；二是措施的強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格區(qū)分當(dāng)事人主義和職權(quán)行為，嚴(yán)格按照法律規(guī)定采取相應(yīng)的執(zhí)行措施，牢固樹(shù)立財(cái)產(chǎn)執(zhí)行理念，慎用人身強(qiáng)制措施，依法保護(hù)申請(qǐng)人、被執(zhí)行人和案外人的合法權(quán)益，不過(guò)不枉；三是部分事務(wù)性工作適度社會(huì)化，特定財(cái)產(chǎn)的調(diào)查和控制、特殊財(cái)產(chǎn)的評(píng)估和鑒定、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的拍賣(mài)變賣(mài)等，委托（外包）第三方專(zhuān)業(yè)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)辦理。

 

完善破產(chǎn)制度，使得履行不能者市場(chǎng)化、規(guī)范化退出

 

要解決執(zhí)行難，除了加大執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行行為，還需要給“執(zhí)行不能”的案件找到制度出口，這個(gè)出口就是破產(chǎn)制度，同時(shí)法院應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起立案、審判、執(zhí)行、破產(chǎn)的完整鏈條。

 

其一，建立個(gè)人破產(chǎn)制度，為履行不能的自然人打通“重生”路徑。近年來(lái)，因國(guó)家產(chǎn)業(yè)整體結(jié)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，大量的民營(yíng)企業(yè)家為企業(yè)融資擔(dān)?；蛑苯右詡€(gè)人名義舉債，大量的民間借貸、P2P等爆發(fā)債權(quán)債務(wù)糾紛，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。個(gè)人破產(chǎn)制度在保護(hù)債權(quán)人利益的基礎(chǔ)上，給予誠(chéng)實(shí)的陷入債務(wù)困境的個(gè)人免除一定債務(wù)并回歸正常生產(chǎn)生活，鼓勵(lì)誠(chéng)信守法，對(duì)于保護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益和秩序具有基礎(chǔ)性作用。在我國(guó)尚未出臺(tái)個(gè)人破產(chǎn)法的情況下，浙江黃巖法院實(shí)行“履行不能”被執(zhí)行人“宣誓”制度，成為類(lèi)“個(gè)人破產(chǎn)制度”的有益嘗試。即在確認(rèn)被執(zhí)行人無(wú)可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的前提下，法院依職權(quán)啟動(dòng)“無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行”認(rèn)定“宣誓”程序。雖有財(cái)產(chǎn)但請(qǐng)求暫不予執(zhí)行的，也可申請(qǐng)啟動(dòng)“宣誓”程序。被執(zhí)行人在法庭，面對(duì)法徽，手按憲法，在申請(qǐng)執(zhí)行人、人大代表、政協(xié)委員、村居干部等人見(jiàn)證下宣誓：（1）保證向法院主動(dòng)、如實(shí)報(bào)告全部財(cái)產(chǎn)。（2）保證今后如有履行能力立即向法院報(bào)告，并將財(cái)產(chǎn)移交法院執(zhí)行。（3）本人保證不實(shí)施法律規(guī)定的高消費(fèi)及非生活和工作必需的消費(fèi)行為。（4）如有違反上述誓言，愿意接受法律制裁。履行不能、終身負(fù)債既缺乏人文關(guān)懷，也進(jìn)一步加劇被執(zhí)行人與法院的對(duì)立，加劇社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素。“宣誓”的方式既是承諾，也是對(duì)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況的一次清算，在法官的見(jiàn)證下使被執(zhí)行人的行為得到申請(qǐng)執(zhí)行人一定的諒解，初步具備了使被執(zhí)行人重生的“破產(chǎn)”機(jī)理。“宣誓”制度還強(qiáng)調(diào)法院中立和人文關(guān)懷的立場(chǎng)，引導(dǎo)被執(zhí)行人如實(shí)報(bào)告財(cái)產(chǎn)，配合法院執(zhí)行；引導(dǎo)申請(qǐng)執(zhí)行人確立“履行不能”的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；引導(dǎo)社會(huì)主體強(qiáng)化交易風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從而減少不必要的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

 

其二，建立企業(yè)破產(chǎn)法中的簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序。當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)法針對(duì)所有的企業(yè)法人不區(qū)分情形只有一種常規(guī)程序，從破產(chǎn)案件受理到債權(quán)申報(bào)、債權(quán)人會(huì)議、財(cái)產(chǎn)分配等耗時(shí)費(fèi)力，而大部分資產(chǎn)數(shù)額不大、債權(quán)債務(wù)關(guān)系相對(duì)清晰的中小企業(yè)破產(chǎn)案件，甚至還有不少數(shù)量的“無(wú)產(chǎn)可破”案件需要相對(duì)簡(jiǎn)易的破產(chǎn)程序，提高案件審理效率。執(zhí)行與破產(chǎn)兩個(gè)程序雖然在權(quán)力性質(zhì)上具有區(qū)別，執(zhí)行程序系公權(quán)力的個(gè)案執(zhí)行，破產(chǎn)程序則是由管理人（社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）來(lái)具體承擔(dān)接受債權(quán)申報(bào)、清理債權(quán)債務(wù)、變現(xiàn)處置破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)并進(jìn)行分配等事務(wù)性工作，但從功能上來(lái)講，破產(chǎn)程序系概括執(zhí)行程序，執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序在財(cái)產(chǎn)的查封、控制和處置上的功能是一致的。兩個(gè)程序的核心功能區(qū)別在于財(cái)產(chǎn)的分配程序，執(zhí)行程序旨在滿(mǎn)足個(gè)別債權(quán)人的債權(quán)利益；破產(chǎn)程序旨在全體債權(quán)人之間的公平分配?；诖?，浙江法院積極探索通過(guò)執(zhí)行程序來(lái)完成財(cái)產(chǎn)的查詢(xún)、控制和處置：（1）探索執(zhí)行員額法官與破產(chǎn)審判法官組成聯(lián)合合議庭，對(duì)于執(zhí)行移送破產(chǎn)審查的案件進(jìn)行前期審查，對(duì)于基本能夠確定是進(jìn)入清算程序的案件，在執(zhí)行階段先行進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處置。（2）運(yùn)用執(zhí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“總對(duì)總”等網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)以及執(zhí)行與公安等布控措施的對(duì)接，進(jìn)行查人找物，解決破產(chǎn)程序中查人找物措施強(qiáng)制性不足、效果不佳的問(wèn)題。（3）探索執(zhí)行中限制高消費(fèi)措施、列入失信人員名單等執(zhí)行措施與破產(chǎn)程序的對(duì)接。財(cái)產(chǎn)處置后，財(cái)產(chǎn)分配程序放到破產(chǎn)程序中，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)行和破產(chǎn)程序的有效、有序銜接，充分發(fā)揮兩個(gè)制度的合力。2017年浙江法院全年執(zhí)行移送破產(chǎn)審查案件1655件，審查后正式立案受理1254件，比2016年上升221.5%；執(zhí)行移送破產(chǎn)審查受理案件數(shù)占全部破產(chǎn)案件的76%；共化解執(zhí)行積案26831件，比2016年上升302.7%。

 

構(gòu)建社會(huì)信用體系，使得有財(cái)產(chǎn)而不主動(dòng)履行者處處受限

 

社會(huì)信用體系的完善是解決執(zhí)行難的最根本路徑。目前失信被執(zhí)行人的聯(lián)合信用懲戒的司法實(shí)踐日益豐富。以浙江為例，由省信用浙江建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（設(shè)在省發(fā)改委）作為牽頭單位對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施信用聯(lián)合懲戒，并專(zhuān)門(mén)制定了《2018浙江省失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒實(shí)施方案》，對(duì)推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)明確分工和時(shí)間表，涉及37家聯(lián)動(dòng)單位。目前，省民政廳、省工商局已經(jīng)將失信被執(zhí)行人名單嵌入工作系統(tǒng)，省公共信用信息服務(wù)平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目在線平臺(tái)2.0版的嵌入應(yīng)用。省工商局系統(tǒng)已經(jīng)與國(guó)家工商總局對(duì)接成功，在企業(yè)申請(qǐng)辦理法定代表人等變更、備案登記時(shí)，會(huì)自動(dòng)比對(duì)失信被執(zhí)行人名單，自動(dòng)實(shí)施攔截。被執(zhí)行人失信信息已納入省發(fā)改委正在推進(jìn)的“531X”信用模型項(xiàng)目，該項(xiàng)目完成后將實(shí)現(xiàn)被執(zhí)行人失信信息嵌入所有省級(jí)部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。但是，信用立法方面總體相對(duì)滯后。除了一些政策性規(guī)范文件外，國(guó)家層級(jí)上的法律、行政法規(guī)缺失，偶見(jiàn)一些省份制定了單行條例，不但在形式上未出臺(tái)統(tǒng)一的信用管理法律，現(xiàn)有立法還表現(xiàn)出調(diào)控能力不足、信用保障機(jī)制不充分、信用激勵(lì)機(jī)制不完善等缺陷。各地在與地方相關(guān)部門(mén)建立失信懲戒機(jī)制時(shí)，不可避免會(huì)遭遇無(wú)法可依的尷尬局面，許多單位也往往以此為借口不愿配合法院實(shí)施懲戒措施。

 

在信息化社會(huì)的背景下，市場(chǎng)主體的資產(chǎn)負(fù)債情況、違約失信記錄、司法信息等不再是簡(jiǎn)單的個(gè)人資料，市場(chǎng)主體的信用信息公開(kāi)成為信息化、社會(huì)化和市場(chǎng)化時(shí)代的新要求?；ヂ?lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的出現(xiàn)也使得收集、整理、使用大范圍的市場(chǎng)主體的信用信息成為可能。20世紀(jì)70年代以來(lái)，在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，信用信息公開(kāi)立法、對(duì)信用中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)范和信用的社會(huì)責(zé)任機(jī)制等現(xiàn)代信用法律制度逐步趨于成熟和完善，成為國(guó)家信用交易和信用管理行業(yè)得以健康發(fā)展的根本保證。完備的信用法律體系是信用行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)和必然要求，健全的信用法律體系，可以在客觀上為信用的實(shí)現(xiàn)提供一種支撐的社會(huì)平臺(tái)，使人們不能為、不敢為失信行為，更遑論不主動(dòng)履行生效判決。結(jié)合解決執(zhí)行難工作，應(yīng)該從（1）信用信息公開(kāi)、管理法律制度；（2）信用中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、監(jiān)管法律制度；（3）信用責(zé)任法律制度，主要包括失信的懲戒機(jī)制和守信的激勵(lì)機(jī)制等三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行建構(gòu)。在對(duì)失信企業(yè)予以嚴(yán)懲的同時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)于信用良好、信用等級(jí)較高的企業(yè)在股票和企業(yè)債券發(fā)行中給予優(yōu)先安排，可以獲得銀行較高的信用額度和更為優(yōu)惠的利率價(jià)格等。

 

完善社會(huì)救助體系，重點(diǎn)解決涉民生案件執(zhí)行難問(wèn)題

 

確無(wú)履行能力的當(dāng)事人大量存在是客觀事實(shí)，法律上稱(chēng)之為執(zhí)行不能。執(zhí)行不能案件有的屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、交易風(fēng)險(xiǎn)、借貸風(fēng)險(xiǎn)，法院判決后，確無(wú)可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)。但是也有相當(dāng)一部分是刑事訴訟被害人、道路交通事故受害人等弱勢(shì)群體，不能將這部分人通過(guò)訴訟、執(zhí)行后拿不到賠償款簡(jiǎn)單歸入商業(yè)、交易風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)的范圍。這一類(lèi)涉及民生的案件，如果被執(zhí)行人確無(wú)履行能力，受害人、申請(qǐng)執(zhí)行人又極度困難，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)管理責(zé)任和社會(huì)救助義務(wù)。結(jié)合寧波市成為全國(guó)首個(gè)國(guó)家保險(xiǎn)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，寧波中院積極探索司法援助保險(xiǎn)。2017年12月26日，寧波中院與中國(guó)人壽財(cái)險(xiǎn)寧波市分公司簽訂寧波市司法援助保險(xiǎn)合同，標(biāo)志著全國(guó)首個(gè)司法援助保險(xiǎn)項(xiàng)目正式在寧波落地。保險(xiǎn)合同由政府安排專(zhuān)項(xiàng)資金，以寧波中院為投保人，以涉人身?yè)p害賠償?shù)男淌赂綆袷掳讣暾?qǐng)執(zhí)行人為受益人。受益人依據(jù)已生效判決書(shū)確定的人身?yè)p害賠償金執(zhí)行窮盡后未執(zhí)行到位部分，保險(xiǎn)人根據(jù)保險(xiǎn)合同的約定進(jìn)行賠償，頂格賠付額可達(dá)人民幣8萬(wàn)元。目前試點(diǎn)效果良好，已在全省推廣。除刑事訴訟的被害人外，我們還建議能將該機(jī)制的適用范圍擴(kuò)展至“執(zhí)行不能”的道路交通事故案件中的受害人。道路交通安全法設(shè)立了“道路交通事故社會(huì)救助基金”，該救助基金實(shí)際使用的比例很低，每年結(jié)余的數(shù)額很大?？梢钥紤]將該基金以商業(yè)化運(yùn)作的方式，購(gòu)買(mǎi)司法援助保險(xiǎn)，專(zhuān)門(mén)用于救助道路交通事故中的執(zhí)行不能案件。在追索勞動(dòng)報(bào)酬、贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)等涉民生案件中也同樣要加強(qiáng)社會(huì)救助。

 

（原文鏈接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2019-02/28/content_152472.htm?div=-1）