我國行政訴訟制度建立以來，保護(hù)訴權(quán)、擴(kuò)大受案范圍始終是行政訴訟發(fā)展的一個主要方向。極低的訴訟費用，特別是2015年以來立案登記制的施行，使行政案件呈現(xiàn)出井噴式的增長，一躍成為各級法院受理案件的重頭。以筆者所在的最高人民法院第四巡回法庭為例，行政再審審查案件的收、結(jié)案數(shù)占比始終在百分之六十以上。為此，筆者所在團(tuán)隊將訴前化解、繁簡分流、審判前移等實踐證明行之有效的應(yīng)對措施綜合運用，于2018年11月12日至12月26日開展了簡易行政案件訴前化解與快速審理機(jī)制的試行工作。實踐證明，該機(jī)制能夠有效壓縮行政案件“水分”，在一定程度上破解行政案件程序空轉(zhuǎn)與案件數(shù)量高位運行并存的困局，提高審判質(zhì)效。

 

一、基本理念及框架

 

面對不斷增加的案件數(shù)量，以往人們更多關(guān)注的是訴權(quán)的有無，并以治理濫訴為抓手，試圖通過消滅訴權(quán)的方式來遏制行政案件不斷上漲的數(shù)量。但常常被忽視的是，在“有訴權(quán)”和“無訴權(quán)”之間，事實上還存在一個“有訴權(quán)但無實質(zhì)爭議”或“有訴權(quán)但無有價值爭議”的中間地帶。面對司法資源日趨緊張的壓力，對上述問題關(guān)注的缺失，很容易導(dǎo)致保護(hù)訴權(quán)與治理濫訴之間形成的巨大張力：要么籠統(tǒng)地以濫訴為由將之拒之門外，否定訴權(quán)；要么疲于應(yīng)對，無意義地投入大量的司法資源。對此，我們認(rèn)為，在目前立法層面尚未構(gòu)建妨訴抗辯等相應(yīng)制度的情況下，應(yīng)當(dāng)將審判重心前移，在立案審查階段充分發(fā)揮專業(yè)法官對案件有無形成實質(zhì)爭議或有價值爭議的判斷作用，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑訴權(quán)化解與繁簡分流機(jī)制，從而達(dá)到壓縮行政案件“水分”，破解行政案件程序空轉(zhuǎn)難題，提高行政審判效率。

 

以上述理念為出發(fā)點，我們在簡易行政案件訴前化解與快速審理機(jī)制的試行工作中，創(chuàng)造了“三同步”的工作機(jī)制：

 

1.化解與分流同步。在立案接談階段，由行政審判團(tuán)隊主審法官或法官助理負(fù)責(zé)了解、詢問案情，并在此基礎(chǔ)上就已經(jīng)原審法院審理明確無爭議的法律問題，有針對性地對再審申請人進(jìn)行釋法說理，告知其繼續(xù)再審已無實際意義。如當(dāng)事人服判息訴，則制作接談筆錄，明確“不再申請再審”，由當(dāng)事人簽字、按手?。蝗绠?dāng)事人堅持申請再審，或經(jīng)接談發(fā)現(xiàn)案件確有可能存在問題，則在了解基本案情和當(dāng)事人實質(zhì)訴求的基礎(chǔ)上，結(jié)合審判經(jīng)驗對案件難易進(jìn)行預(yù)判，提出是否適用快速審理程序的建議。

 

2.立案與辦案同步。對于經(jīng)審查符合立案和快速辦理條件的案件，由一并參與接訪的訴訟服務(wù)中心工作人員按規(guī)定接收材料，審查立案，確保做到程序上“立審分離”；與此同時，負(fù)責(zé)接談的行政審判團(tuán)隊主審法官或助理，開始以案件審理為目的，將接談轉(zhuǎn)為詢問，就案件辦理中的關(guān)鍵事實和當(dāng)事人的實質(zhì)訴求加以明確和固定，并制作詢問筆錄，由當(dāng)事人簽字、按手印，接談后兩日內(nèi)即開始草擬審理報告和裁判文書。

 

3.評議與核查同步。進(jìn)行接談的主審法官或法官助理完成裁判文書擬稿后，由案件所在團(tuán)隊的主審法官及時提請合議庭定期集中評議，由合議庭對案件實體處理以及是否應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為普通程序等問題提出處理意見，同時對裁判文書進(jìn)行核查、校對。在這一過程，我們采取由廉政監(jiān)察員不定期列席合議的方式對案件審查進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)案件評議流于形式以及復(fù)雜案件簡單化處理的情況。

 

此外，為提高簡易案件辦理效率，我們經(jīng)有關(guān)部門同意，對審理報告和裁判文書進(jìn)行了如下簡化：對于審理報告，保留傳統(tǒng)審理報告中的當(dāng)事人信息、再審申請的事實和理由以及承辦人處理意見部分等最終裁判文書須使用的實質(zhì)性信息。將占傳統(tǒng)審理報告主要篇幅的原審裁判情況簡單記錄為“參見原審裁判文書”，使辦案人員從繁雜的文字工作中解脫出來；對于必須保留的再審申請的事實和理由以及承辦人處理意見部分，我們著眼于裁判文書的撰寫，在原審法院對于案件事實和法律適用無異議，且當(dāng)事人的訴請亦無實質(zhì)性變化和有效新證據(jù)支持的情況下，簡要概括再審申請的主要事實和理由，并在裁判理由部分簡要論述裁判的法律依據(jù)和法律適用意見，不長篇大論。在裁判文書撰寫時，上述內(nèi)容可直接引用，避免了重復(fù)勞動。

 

二、案件特點及規(guī)律

 

1.勸息類案件的特點與規(guī)律

 

在試行階段勸息的14件案件中，涉及房屋強(qiáng)制拆除行為類5件、房屋拆遷安置補償類4件、土地行政登記類2件、集體土地征收類1件、其他行政行為2件。其中12件屬于原審裁定駁回起訴案件，再審申請人起訴被駁回的理由主要是：重復(fù)起訴、明顯不屬于行政訴訟受案范圍、錯列被告且拒絕變更、超過起訴期限、不符合單獨提起行政賠償訴訟的條件、起訴缺乏事實根據(jù)、與行政行為沒有利害關(guān)系以及因未到庭參加訴訟而視為撤訴；2件為原審判決駁回訴訟請求類案件，再審申請人敗訴的原因有：未按照規(guī)定向行政機(jī)關(guān)提出申請而直接要求法院判決行政機(jī)關(guān)給付、對宅基地?zé)o權(quán)處分導(dǎo)致拆遷補償安置協(xié)議被確認(rèn)無效。

 

在上述勸息的案件中，再審申請人明確表示最高人民法院的釋法說理清楚明確，不就該案申請再審的占80%，大致可以分為三種情況：一是再審申請人對原審裁判的理解有偏差，或者看不懂裁判理由，經(jīng)接談人員釋明后，認(rèn)可了原審裁判；二是申請再審的事項對再審申請人權(quán)利救濟(jì)無實際意義，申請再審只會導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)，經(jīng)接談人員釋明后，再審申請人表示不申請再審；三是再審申請人應(yīng)當(dāng)通過其他途徑救濟(jì)權(quán)利，經(jīng)接談人員釋明后其接受相關(guān)意見，表示就本案不申請再審。此外，在勸息的案件中，另有20%的人員表示初步接受接談人員的意見，本次不再申請再審。此類案件多為當(dāng)事人選擇救濟(jì)路徑錯誤，應(yīng)當(dāng)通過其他途徑救濟(jì)自身權(quán)利的情形。對此，經(jīng)過釋明，當(dāng)事人愿意按照接談人員釋明的正確途徑嘗試，但表示若不能得到滿意的救濟(jì)結(jié)果，不排除申請再審的可能。

 

2.快速審理類案件的特點與規(guī)律

 

對無法勸息，且經(jīng)審查適合通過快速審理程序辦理的案件，根據(jù)工作流程，案件進(jìn)入快速辦理環(huán)節(jié)。此類案件包括負(fù)責(zé)接談工作的主審法官或助理經(jīng)接談了解案情后，擬裁定駁回再審申請的下列案件：1.原審適用裁定不予立案、駁回起訴，或案情較為簡單，事實比較清楚的常規(guī)判決類案件；2.原審法院認(rèn)定事實基本一致，主要事實基本清楚，再審申請沒有提出新的證據(jù)；3.原審法院適用法律基本一致。截至試行結(jié)束，此類案件共有59件，已全部審結(jié)。從內(nèi)容上看，該部分案件仍以房屋強(qiáng)制拆除、拆遷安置補償、土地行政登記、集體土地征收類案件為主，再審申請人敗訴的理由也主要是存在重復(fù)起訴、不屬于行政訴訟受案范圍、錯列被告且拒絕變更、超過起訴期限、起訴缺乏事實根據(jù)以及與行政行為沒有利害關(guān)系等情形。

 

三、工作成效

 

在不到兩個月的時間里，簡易行政案件訴前化解與快速審理小組共接談當(dāng)事人42人次，勸息15件，勸息率為35.7%。無法勸息而按照快速審理程序受理的案件61件，除2件轉(zhuǎn)為普通程序外，其余案件已全部審結(jié)。試行過程中，該機(jī)制受到社會各界的普遍好評。為感謝接談法官耐心細(xì)致的工作，再審申請人王新民老兩口表示：“老百姓沒錢，不能給你們什么，但我要親筆寫一封表揚信：感謝對我的案件進(jìn)行詳細(xì)的釋法說理，你們把困難留給自己，把方便留給群眾。讓我們感受到了家門口的‘最高人民法院’的溫暖。”來自山西的全國人大代表劉正在四巡召開的特約監(jiān)督員座談會上表示，這項工作在山西產(chǎn)生了很好的社會影響，并當(dāng)場宣讀了在朋友圈中流傳的一首詩：“一片薄紙托民心，份量堪比萬桶金。守住砝碼公道在，百姓說好方是真。”此外，還有很多律師主動來到第九接談室，希望將自己代理的案件交由該機(jī)制處理?？傮w來看，該機(jī)制實現(xiàn)了以下效果：

 

1.減少案件總量，提高審判效率。從2018年11月12日至12月26日，第四巡回法庭共受理行政案件283件，納入快速審理程序的59件，勸息14件，總占比25.7%。需要說明的是，這僅是由一個審判團(tuán)隊，在每周一、三兩天進(jìn)行接談工作的情況下實現(xiàn)的。如果行政審判團(tuán)隊全員參加，實現(xiàn)一周五天全面覆蓋，上述數(shù)據(jù)和比率應(yīng)該會有較大幅度提升，從而能夠有效實現(xiàn)減少案件總量，提高審判效率的目的和效果。

 

2.指明救濟(jì)途徑，減輕當(dāng)事人訴累。行政案件裁定駁回再審申請的數(shù)量占比較大，已經(jīng)是不爭的事實。這一事實說明大量的行政案件雖然經(jīng)過多次審理，或是行政爭議沒有得到真正化解，或是法律和事實問題已經(jīng)非常明確，案件進(jìn)入再審程序的意義不大。而當(dāng)事人堅持申請再審的主要原因之一，往往是其對行政法和行政訴訟法律知識的匱乏，而通過接談人員的解釋說明，可以為當(dāng)事人彌補上述短板，指明正確的救濟(jì)途徑，使其知其然，更知其所以然，減少不必要的訴累，讓當(dāng)事人感受到“人民法院為人民”的誠意。

 

3.息訴罷訪，化解矛盾。通過接談我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人在長期無意義的訴訟過程中，往往對行政機(jī)關(guān)乃至人民法院積攢了較大的怨氣，但限于裁判文書的“文來文往”，當(dāng)事人的疑惑和怨氣無處宣泄，長此以往，對黨和國家的威信，對社會的穩(wěn)定，對人民法院的司法權(quán)威都造成了極大損害。而經(jīng)過接談人員耐心傾聽、分析、解釋和指導(dǎo)，能夠在很大程度上化解矛盾、消散怨氣。很多當(dāng)事人表示，經(jīng)過接談，雖然知道自己的案件不會勝訴，但對接談人員的說理感到服氣，對接談人員的耐心表示感謝。

 

4.節(jié)約司法資源，提高審判質(zhì)效。接談人員的勸息和辦案人員對簡易案件的快速審理，彌補了訴權(quán)保護(hù)和治理濫訴之間的空白地帶，使得相當(dāng)一部分審理價值不高的行政案件能夠在不否定當(dāng)事人訴權(quán)的前提下，通過簡易程序得以快速處理，使主審法官和其他辦案人員能夠集中精力處理具有實質(zhì)性爭議的行政案件，有效節(jié)約了司法資源。同時，由于接談工作使得辦案人員與當(dāng)事人能夠直接接觸，全面掌握案件情況，充分了解當(dāng)事人實質(zhì)訴求，這就使簡易案件的辦理“簡約而不簡單”，簡易案件的處理甚至比普通案件更接地氣，更有底氣，更有針對性，從而提高了審判質(zhì)效。

 

綜上所述，筆者認(rèn)為，要做好行政案件再審審查過程中的訴調(diào)對接與繁簡分流，需要做好以下幾點：

 

1.科學(xué)人員配置。根據(jù)一個多月的試點工作情況，我們發(fā)現(xiàn)科學(xué)的人員配置對于接談工作至關(guān)重要。從試點經(jīng)驗來看，一個接談勸訪團(tuán)隊至少要有三名成員：一名有一定辦案經(jīng)驗的法官或法官助理，負(fù)責(zé)接談勸息和后期裁判文書的草擬；一名訴訟服務(wù)人員，輔助接談勸息，在勸息不能的情況下，負(fù)責(zé)審核再審申請材料，及時將材料轉(zhuǎn)至立案部門予以立案；一名記錄人員，負(fù)責(zé)詢問筆錄的記錄、審理報告的草擬等輔助工作。

 

2.擴(kuò)大案件適用范圍。從試點情況看，案件的適用范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，快速審理案件的適用范圍以裁定類案件為主，但實踐證明，訴前化解與快速審理程序不僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)對簡易案件的快速處理，還具有讓審判人員掌握第一手案件資料和當(dāng)事人情況的重要作用，因此，對于一些事實清楚、案情簡單，一、二審法院處理意見一致，適用法律法規(guī)無明顯不當(dāng)?shù)陌讣部梢暻闆r納入訴前化解與快速審理程序進(jìn)行處理，具體由接談小組和團(tuán)隊主審法官酌情掌握。

 

3.加強(qiáng)人員培訓(xùn)。訴前化解與快速審理工作對人員素質(zhì)要求較高，因此進(jìn)行此項工作的人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定形式的培訓(xùn)，明確該機(jī)制的目的、適用的案件類型、工作方式方法、接談技能技巧等。在工作過程中，可由主審法官或者接談經(jīng)驗豐富的人員進(jìn)行示范傳授，并定期對接談勸息工作取得的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，以指導(dǎo)后續(xù)工作。

 

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