張掖市甘州區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長  強峰

檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，保障法律統一正確實施的重要方式，也是各項檢察監(jiān)督工作中更具主動性的監(jiān)督方式。司法體制改革后，檢察建議成為檢察機關推進“四大檢察”全面協調發(fā)展必不可少的監(jiān)督手段，制發(fā)的檢察建議數逐年增加。如何保障檢察建議的精準性、規(guī)范性，確保被建議單位全面依法及時履職，不斷提升檢察監(jiān)督質效，一直是檢察機關面臨的現實問題。經過多年探索，“持續(xù)跟進監(jiān)督”、檢察建議“回頭看”等制度機制不斷健全，檢察建議的剛性約束力不斷提升，取得了較好的監(jiān)督效果。本調研報告以甘州區(qū)檢察院履行公益訴訟職能為視角，總結檢察建議“回頭看”的經驗做法，以此發(fā)現檢察建議工作中存在的問題并提出對策建議。

一、檢察建議“回頭看”的主要做法

近年來，甘州區(qū)檢察院充分履行“檢察官是公共利益的代表”職責，堅持能動履職，發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議130件，均得到了被建議單位的回復，為全區(qū)生態(tài)文明建設、美麗鄉(xiāng)村建設、法治政府建設、文明城市創(chuàng)建、市域社會治理現代化等方面作出了積極貢獻。“持續(xù)跟進監(jiān)督”是提高公益訴訟質效應有之義，也是確保檢察建議落實見效的有力措施。工作中，堅持把常態(tài)化開展“回頭看”作為提高檢察建議剛性的“規(guī)定動作”，堅持“一把手”帶頭，靈活運用跟進監(jiān)督方式，鍥而不舍推動問題解決，以追求極致的態(tài)度落實公益保護，有效修復受損公益。

 （一）“自查+專項評查”促檢察建議質效提升。堅持定期開展全院案件評查工作，將全體員額檢察官納入案件質量評查小組，對本年度所辦理的案件進行交叉評查，同時將檢察建議作為案件評查的重要組成部分同步評查。在此基礎上，張掖市檢察院定期對基層院制發(fā)的檢察建議進行專項評查，并就評查出的共性問題和個性問題及時通報反饋，促進基層院不斷規(guī)范檢察建議工作。2023年3月，張掖市檢察院成立專項評查組，開展“回頭看”專項評查，對2022年甘州區(qū)檢察院辦理的205件檢察建議進行深入細致評查，認為檢察建議質量總體較上年有較大幅度提升，所辦案件流程規(guī)范，卷宗裝訂整齊，自查自評認真，問題臺賬清單明晰。

（二）“實地走訪+聯合驗收”保障檢察建議落實。檢察建議被回復整改后，“持續(xù)跟進監(jiān)督”是保障檢察建議剛性的有效方式，而實地走訪、聯合驗收就是“持續(xù)跟進監(jiān)督”的常用手段，以“眼看為實”確保檢察建議落實到位。如，甘州區(qū)檢察院在履行公益訴訟監(jiān)督職責中發(fā)現，中國工農紅軍西路軍無名烈士景觀公墓年久失修，有漏水問題；十七革命志士碑未設立文物保護單位標志說明。針對上述問題，依法向區(qū)文體廣電和旅游局、區(qū)退役軍人事務局發(fā)出檢察建議，建議行政機關積極依法全面履行對英烈紀念設施保護監(jiān)管職責。2021年底，相關單位對相關問題進行了整改。次年5月，張掖市檢察院、市退役軍人事務局和甘州區(qū)檢察院聯合對甘州區(qū)英烈紀念設施保護專項監(jiān)督工作開展實地督查驗收，有效推進了紅色文化保護長效機制落地見效。

（三）“健全機制+常態(tài)化巡查”鞏固檢察建議成效。通過檢察建議督促被建議單位依法履職是檢察建議的初衷和目的，協助被建議單位建立健全長效機制則對鞏固檢察建議成效、推進訴源治理、實現“雙贏多贏共贏”起到非常積極的作用。2022年，甘州區(qū)檢察院會同自然資源局、農業(yè)農村局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對耕地“非農化”問題開展專項監(jiān)督，通過行政機關反饋、無人機巡查、實地調查等方式，摸排廢舊地膜污染耕地、亂占、亂挖耕地等生態(tài)環(huán)境和資源保護領域公益訴訟線索，發(fā)出訴前檢察建議25份，行政機關采納并整改回復25件，督促違法行為人恢復被占用的耕地30余畝，取得了良好的法律效果和社會效果。為持續(xù)有效保護受損公益，甘州區(qū)檢察院堅持常態(tài)化開展巡查檢查，對行政機關整改后因后續(xù)監(jiān)管措施不到位，導致出現“反彈回潮”苗頭的，以磋商溝通的方式督促、協同行政機關完善工作機制、強化日常監(jiān)督等，有力鞏固檢察建議成效。

二、檢察建議“回頭看”中暴露出的問題

檢察建議不是一發(fā)了之而是一抓到底，要通過抓落實把“沒有硬性要求”的檢察建議做成剛性，做到剛性。但是通過檢察建議“回頭看”發(fā)現，檢察建議執(zhí)行力不足的主要原因在于檢察機關本身，其次是個別行政機關對檢察建議的認識還不到位，這也是檢察建議在“回頭看中”暴露出的普遍性問題。

一是檢察建議“重量輕質”問題突出。檢察建議工作的考核在質與量的評價上不相協調，導致有的檢察干警對檢察建議的制發(fā)“重量輕質”，個案建議向類案建議發(fā)展動能不足。從實踐來看，上級檢察院對下級檢察院考核中，檢察建議數量和回復整改率均會影響考核，下級檢察院為完成考核指標甚至超額完成考核指標，會存在就相同事實在同一時間向多個單位發(fā)出內容相同的檢察建議的現象，容易形成制發(fā)檢察建議數量越多越好、監(jiān)督面越廣越好的誤解。

二是檢察建議執(zhí)行力不足。實際工作中，檢察干警僅關注檢察建議的制作與執(zhí)行結果的反饋，未能真正參與到檢察建議的貫徹執(zhí)行中，導致檢察建議貫徹落實不到位、執(zhí)行結果與制發(fā)目的存在偏差。如，長期以來行政機關對是否履職的標準，通常局限于公益受損時是否對違法行為進行了制止和查處，并將查處違法行為、作出行政處罰或者已經移送法院申請強制執(zhí)行視作履職完畢，而檢察機關主要是將損害公益行為是否停止、受損的公益是否得到有效修復作為判斷標準，履職標準與公益訴訟要求存在一定差距，部分檢察建議制發(fā)后，相關部門認為自己已經履職而抵觸或者拒絕接收檢察建議，這也是導致檢察建議執(zhí)行力不足重要原因之一。

三是檢察建議“回頭看”與“持續(xù)跟進監(jiān)督”的要求還有差距。從實際情況來看，檢察建議“回頭看”主要措施集中在案件質量評查方面，通過實地走訪查看、督促相關部門健全完善制度機制、建立常態(tài)化巡查機制等方式督促行政機關履職的案件比例較小，且受困于“案多人少”矛盾，在日常辦案中，往往顧此失彼，還不能做到每案實地回訪，導致檢察建議社會效果還不夠好，群眾的認可度、肯定率未達到預期效果。

四是行政機關對檢察監(jiān)督認識不到位。因政府機構改革，生態(tài)環(huán)境、農業(yè)行政等執(zhí)法領域相繼成立市級綜合行政執(zhí)法隊，行政處罰權、行政強制職能統一由市級綜合行政執(zhí)法隊伍行使。個別區(qū)級行政執(zhí)法部門，以本單位沒有行政處罰職權為由，對檢察建議存在抵觸情緒。

 三、加強檢察建議“回頭看”的對策建議

 “回頭看”作為防止檢察建議“一發(fā)了之”，不斷提升檢察建議剛性的有力手段，需不斷加大力度，進一步促使檢察建議剛性落實，實現檢察建議效率、效果的全面提升。

（一）提升檢察建議質量，為督促落實打牢基礎。檢察建議自身的規(guī)范管理是增強檢察建議剛性的應有之義，要始終將質量作為檢察建議工作的生命線。堅持用辦案的標準來規(guī)范檢察建議，做好檢察建議從啟動到督促落實的全程監(jiān)管，促使檢察建議充分發(fā)揮有效作用。充分履行調查核實權，在辦理檢察建議時注重實地調查，將檢察建議辦理扎實，讓被建議單位感受到檢察機關制發(fā)建議不是挑刺找茬，而是幫助被建議單位更加規(guī)范的依法行政。探索建立數量與質量并重的考評機制，重點考核檢察建議的文書質量、采納情況、跟蹤回訪過程、取得實效及社會評價等，通過全面、動態(tài)考核評估，引導推進檢察建議工作規(guī)范、科學發(fā)展。加大類案檢察建議力度，強化檢察建議的導向作用，促進監(jiān)督與治理并重。充分發(fā)揮優(yōu)秀檢察建議的示范引領作用，定期組織開展優(yōu)秀檢察建議評選活動，選出優(yōu)秀檢察建議，推廣交流經驗體會，將評選結果納入檢察干警考核，充分調動干警工作積極性。

（二）主動融入社會治理大局，提升檢察建議的影響力。從效果看，檢察建議在市域社會治理現代化工作中發(fā)揮了不容忽視的作用。提升檢察建議剛性，要更加積極主動融入到社會治理大局中，在服務大局上取得更大成效，不斷提升檢察建議影響力。教育引導檢察干警充分認識到檢察建議在推進國家治理體系和治理能力現代化方面的積極作用，糾正就案辦案的思想，消除畏難情緒，強化延伸監(jiān)督意識。落實檢察建議納入平安建設、法治政府建設考評內容，形成“黨委領導、政府主導、各方參與、司法保障”的檢察建議工作格局，進一步推動檢察建議剛性落實。用好用活社會治理檢察建議，以如履薄冰的審慎、追求極致的態(tài)度不斷提質增效，寧可少而精，不可多而濫，緊扣中心工作、緊貼司法辦案，“四大檢察”共同發(fā)力，通過制發(fā)高質量的社會治理檢察建議并加以督促落實，維護法律統一正確實施。

（三）多元化督促檢察建議落實，不斷提高檢察建議剛性。通過持續(xù)跟蹤和監(jiān)督落實，做好檢察建議的“后半篇文章”，才能促使檢察建議全面落地見效，實現“建議一份、整頓一行、警示一片、惠及一方”的效果。建立良好的溝通協商機制，事前主動與被建議單位溝通聯系，共同研究制定整改方案，形成共識。事后及時跟蹤反饋，積極協助被建議單位完善整改措施。通過加強溝通，促進和幫助被監(jiān)督者更全面深刻地理解法律，共同推進依法行政。健全公開聽證制度，對于疑難復雜或具有重大社會影響的案件，積極組織公開聽證，廣泛聽取各界評議意見，擴大檢察建議社會影響力，促進柔性建議得到硬性落實。探索出臺檢察建議評估辦法，引入第三方對訴前檢察建議落實情況進行現場查看并作出評價，進一步提升檢察建議質效。依法用好訴權，對未落實、假整改且符合起訴條件的，果斷提起訴訟，把案件辦成“法治樣板”，以實際案例促進檢察建議落實。

（四）抓好檢察建議總結推廣，放大檢察建議監(jiān)督效應。加大對檢察建議工作的宣傳力度，充分利用新聞媒體宣傳陣地，借助“兩微一端”、抖音等新媒體平臺，宣傳推廣檢察建議工作的典型案例和做法成效，擴大檢察建議的影響力。強化檢察建議品牌效應，積極參與法治建設，引導社會各界正確認識和對待檢察建議，營造關心、關注、支持檢察建議工作的良好局面，增強社會公眾對檢察建議的認同感和支持度。全面分析總結檢察建議有關工作，形成法律監(jiān)督工作情況，向黨委、人大、政府報告，以高質量檢察建議助力法治政府、法治社會建設。

習近平總書記強調“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。檢察建議工作不僅是協調推進“四大檢察”的重要抓手，更是檢察機關融入中心大局、助推訴源治理、實現良法善治的重要切入點。要以求極致的態(tài)度提出檢察建議，更要以強有力的“回頭看”促檢察建議落實，讓檢察建議在推進市域社會治理現代化中綻放異彩。