為健全農(nóng)村治理體系和實現(xiàn)共同富裕提供有力法治保障
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案首次提請審議
□ 本報記者 朱寧寧
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案12月27日首次提請十三屆全國人大常委會第三十八次會議審議。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是中國特色社會主義公有制經(jīng)濟組織。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法,對于鞏固完善社會主義基本經(jīng)濟制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度,對于維護好廣大農(nóng)民群眾根本利益,實現(xiàn)共同富裕等具有重要意義。
“制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措,是鞏固社會主義公有制、鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟制度和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)在要求,是維護廣大農(nóng)民集體成員財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)共同富裕的客觀需要,為健全農(nóng)村治理體系、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供支撐和保障?!比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文介紹,此次起草工作以堅守底線,堅持正確方向;立足實踐,確立有限目標(biāo);問題導(dǎo)向,力求務(wù)實管用;急用先立,宜粗不宜細為原則。
草案共八章,依次為總則、成員、登記合并與分立、組織機構(gòu)、財產(chǎn)管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責(zé)任、附則,共六十八條。
健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制
草案明確了立法目的、適用范圍以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位、組織原則、職能職責(zé)、特別法人地位、監(jiān)管部門等。
值得關(guān)注的是,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)建立的,按照憲法的規(guī)定,土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓,因而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不能破產(chǎn)。
“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織除發(fā)包集體土地以外,為發(fā)展集體經(jīng)濟也需要從事經(jīng)營活動,同時又必須防止承擔(dān)超出其承受能力的債務(wù)而引發(fā)經(jīng)濟糾紛?!睋?jù)陳錫文介紹,根據(jù)長期以來的實踐經(jīng)驗,此次草案明確,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要從事經(jīng)營活動的,可以依法出資成立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體,并以出資為限承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出資成立的公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等按照市場主體依法管理。
同時,草案對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設(shè)立、合并、分立等事項作出原則規(guī)定。草案分別規(guī)定了設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本要求、基本條件,以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并、分立的程序。
此外,草案還對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)予以規(guī)范,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會、成員代表大會和理事會、監(jiān)事會的組成、職權(quán)、議事規(guī)則和決策程序等,并且針對實踐中存在的問題規(guī)定了禁止的行為,從法律制度上健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制,保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行順暢,實現(xiàn)民主管理、民主決策。
規(guī)定成員如何確認及其權(quán)利義務(wù)
吸收農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果,參考司法實踐和地方立法,草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的定義、確認、加入、退出,以及確認成員爭議的救濟程序,規(guī)定了成員的權(quán)利義務(wù),成員的權(quán)利包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等經(jīng)濟權(quán)利,以及參與管理、監(jiān)督的權(quán)利等。
需要注意的是,按照憲法和有關(guān)法律、黨規(guī)的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會均為特別法人?!稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表成員集體行使集體財產(chǎn)所有權(quán),主要負責(zé)經(jīng)濟事務(wù);村民委員會是基層群眾自治組織,主要負責(zé)公共事務(wù)和公益事業(yè),兩個組織在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下各司其職,相互配合,相互支持?!标愬a文指出,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)和運行機制健全后,原由村民委員會、村民小組代行的集體經(jīng)濟組織的職能應(yīng)當(dāng)歸由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使。同時,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如何支持村公共事務(wù)和公益事業(yè),如何管理好集體所有的公共設(shè)施,也需要與村民委員會的職責(zé)相銜接。
明確對集體財產(chǎn)依法實行分別管理
草案明確了集體財產(chǎn)的主要范圍,根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐經(jīng)驗,確定了對集體資源性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)分別依法進行管理的原則,確定了集體收益分配的原則和順序,明確集體經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)可以量化到成員,作為參與集體收益分配的基本依據(jù),還對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立財務(wù)會計、財務(wù)公開、財務(wù)報告制度及審計監(jiān)督作了規(guī)定。
值得一提的是,在城鎮(zhèn)化進程中,一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地全部被征收,成員全部或者大部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,但集體財產(chǎn)還在,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否應(yīng)當(dāng)終止、集體財產(chǎn)如何處分,事關(guān)重大。對此,陳錫文指出,由于缺乏實踐經(jīng)驗,目前草案對此還難以作出明確規(guī)定,可在試點基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗,再作出法律規(guī)范。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅肩負發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的職責(zé),還要為成員提供公共和公益服務(wù),理應(yīng)在政策上予以支持。草案從財政、稅收、金融、土地、人才支持方面,對扶持集體經(jīng)濟組織的政策措施作了原則規(guī)定。
此外,草案明確了爭議的解決辦法和法律責(zé)任,規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部爭議的解決途徑,以及相關(guān)違法行為的法律責(zé)任,建立了成員代位訴訟制度,完善了成員撤銷訴訟制度,強化了成員的監(jiān)督權(quán)利。草案的附則還對村民委員會依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能、法律與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的銜接等作了規(guī)定。