□ 熱點(diǎn)關(guān)注

 

□ 法治日?qǐng)?bào)全媒體記者 張維

 

7月27日，世界銀行對(duì)外發(fā)布了《中國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)——改革驅(qū)動(dòng)力與未來(lái)改革機(jī)遇》專(zhuān)題報(bào)告。世行這一報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)近年來(lái)在“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域取得了巨大成就。中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，鼓勵(lì)地方先行先試，在建立改革協(xié)調(diào)機(jī)制、鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與、加強(qiáng)信息化技術(shù)應(yīng)用、推動(dòng)國(guó)際國(guó)內(nèi)改革經(jīng)驗(yàn)雙向交流等方面創(chuàng)造了成功經(jīng)驗(yàn)。

 

良好的營(yíng)商環(huán)境離不開(kāi)一套公正透明、行之有效的法律規(guī)范。在我國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的進(jìn)程中，從中央到地方，相關(guān)立法也在近年迎來(lái)一個(gè)高潮。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院近日在京發(fā)布的《法治政府藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告（2019）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《藍(lán)皮書(shū)》）顯示，我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)立法呈現(xiàn)出從地方立法到中央立法、從分散立法到統(tǒng)一立法、以立法引領(lǐng)改革的體系特征，主要從營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境、提供高效便民的政務(wù)服務(wù)、加強(qiáng)公平公正的監(jiān)管執(zhí)法三個(gè)方面作出規(guī)范。

 

對(duì)于未來(lái)營(yíng)商環(huán)境立法的完善方向，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，“為強(qiáng)化優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法治品性，需建立起統(tǒng)一的營(yíng)商環(huán)境立法體系，以輔助性原則為基礎(chǔ)確立起政府與市場(chǎng)的適當(dāng)邊界，以行政職責(zé)類(lèi)型化調(diào)和政府多重角色，以政務(wù)誠(chéng)信為引領(lǐng)推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。”

 

先地方后中央

 

近年來(lái)，中國(guó)以參與世界銀行全球營(yíng)商環(huán)境評(píng)估為抓手，大力營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)商環(huán)境全球排名持續(xù)大幅提升，在2019年世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中位列第三十一位。連續(xù)兩年被世界銀行評(píng)選為全球營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的10個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一，被采信的改革數(shù)量位居全球前三，已成為全球主要經(jīng)濟(jì)體中營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的經(jīng)濟(jì)體。

 

“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。”近年來(lái)，我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的立法蓬勃發(fā)展，成果豐碩。其中尤以2019年10月22日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）最受關(guān)注?！稐l例》是我國(guó)首次從國(guó)家層面確立的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)性行政法規(guī)，將實(shí)踐證明行之有效的改革舉措固定了下來(lái)，形成了具有普適性、指導(dǎo)性的法規(guī)制度。

 

地方立法中的諸多探索，都能在《條例》中找到，如負(fù)面清單制度、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程、規(guī)范行政審批中介服務(wù)、包容審慎監(jiān)管等。

 

據(jù)《藍(lán)皮書(shū)》觀察，截至2020年3月，我國(guó)共有10個(gè)省市出臺(tái)了關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的地方性法規(guī)，分別是河北省、遼陽(yáng)市、陜西省、阜新市、黑龍江省、吉林省、廣東省、天津市、遼寧省、山西??；有3個(gè)省市出臺(tái)了關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的地方政府規(guī)章，分別是沈陽(yáng)市、溫州市、安徽省。

 

《條例》總結(jié)了地方立法中的成功經(jīng)驗(yàn)，又超脫于地方立法。在成協(xié)中看來(lái)，《條例》站在更高的層面作出了更原則、更全面的規(guī)定，如明確了“營(yíng)商環(huán)境”的概念，確定了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的原則，對(duì)地方營(yíng)商環(huán)境立法和制度實(shí)施提供了根本的指引。先地方后中央的路徑兼具科學(xué)性和可行性，地方的立法經(jīng)驗(yàn)和改革實(shí)效可以為中央立法提供真實(shí)、客觀的本土實(shí)踐，準(zhǔn)備不可或缺、難以復(fù)制的實(shí)施素材，從而確保中央立法的科學(xué)合理、成熟穩(wěn)定。

 

同時(shí)，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境立法還實(shí)現(xiàn)了從分散立法到統(tǒng)一立法的邏輯演進(jìn)。在《條例》出臺(tái)前，我國(guó)國(guó)家層面的營(yíng)商環(huán)境立法呈現(xiàn)出分散性與碎片化的形象，對(duì)諸多優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革措施如證照分離、負(fù)面清單、“雙隨機(jī)已公開(kāi)”等進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法。

 

優(yōu)化法治環(huán)境

 

目前來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法，大多從優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、優(yōu)化法治環(huán)境三個(gè)方面對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法治政府建設(shè)作出了相關(guān)規(guī)定，其中，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境的核心是公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的核心是高效便民，優(yōu)化法治環(huán)境的核心是依法行政。

 

《藍(lán)皮書(shū)》顯示，在營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境方面，立法一般涉及如下內(nèi)容：確保市場(chǎng)主體公平有序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，例如，確立負(fù)面清單和公共資源交易制度，避免了政府對(duì)市場(chǎng)主體的過(guò)度干預(yù)，推動(dòng)政府采購(gòu)?fù)该骰?；確保政府誠(chéng)實(shí)守信參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府要依法履行向市場(chǎng)主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類(lèi)合同；加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的立法保障，通過(guò)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、法律法規(guī)定期清理及評(píng)估制度、行政立法的市場(chǎng)主體參與制度等，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的保護(hù)和對(duì)公平有序競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的維護(hù)；強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)益受損的法律救濟(jì)，如多元化糾紛解決制度及時(shí)有效化解各類(lèi)糾紛，公共法律服務(wù)制度確保市場(chǎng)主體在權(quán)益受損時(shí)獲得充分的法律咨詢(xún)、法律援助等服務(wù)。

 

在提供高效便民的政務(wù)服務(wù)方面，立法則全面提升政務(wù)服務(wù)便利化水平，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)集中辦理、網(wǎng)上辦理從根本上改善群眾辦事難、辦事慢的情況，首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、一次性告知制、告知承諾制、容缺受理制等制度極大提高了政務(wù)服務(wù)水平和效能；深入推動(dòng)政府信息公開(kāi)和信息服務(wù)，提高了政府工作的透明度；不斷推進(jìn)商事登記制度改革，規(guī)定證照分離、多證合一、一照一碼、企業(yè)登記全程電子化等制度，降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，便利了企業(yè)登記。

 

在加強(qiáng)公正規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法方面，建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度；規(guī)范行政檢查行為，如“雙隨機(jī)一公開(kāi)”、綜合行政執(zhí)法制度、年度檢查計(jì)劃制度等；規(guī)范行政處罰行為，如行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度注重規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的行使，柔性執(zhí)法制度則強(qiáng)調(diào)行政處罰和教育的結(jié)合。

 

確立合理邊界

 

在成協(xié)中看來(lái)，近年來(lái)的營(yíng)商環(huán)境立法提出的一系列法治化建設(shè)舉措，在一定程度上制約了政府的權(quán)力，營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，但一些法律制度仍需要不斷完善。

 

《藍(lán)皮書(shū)》給出如下路徑建議：以統(tǒng)一和合法為核心完善營(yíng)商環(huán)境立法體系，一方面要以《條例》為核心，對(duì)全國(guó)各地出臺(tái)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法規(guī)、規(guī)章和政策進(jìn)行審查，避免立法規(guī)范之間的沖突；另一方面，立法機(jī)關(guān)需要以合法性原則為核心，加強(qiáng)對(duì)涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資經(jīng)營(yíng)等營(yíng)商環(huán)境建設(shè)方面的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的評(píng)估，對(duì)與上位法不符、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)、與實(shí)踐所需不匹配的條文及時(shí)清理。

 

以輔助性原則為基礎(chǔ)確立政府與市場(chǎng)之間的合理邊界。“公共行政應(yīng)保持避免自我膨脹和擴(kuò)張侵蝕市場(chǎng)選擇領(lǐng)域的謙抑性，在涉及人體健康安全和環(huán)境保護(hù)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與穩(wěn)定的領(lǐng)域，應(yīng)依據(jù)法律父愛(ài)主義對(duì)個(gè)人自由作出限制，但對(duì)那些市場(chǎng)能夠自主調(diào)節(jié)的、政府干預(yù)易產(chǎn)生設(shè)租尋租空間的，則應(yīng)該在事后進(jìn)行監(jiān)管，避免政府過(guò)早介入。”《藍(lán)皮書(shū)》說(shuō)。

 

行政機(jī)關(guān)還要調(diào)和政府服務(wù)監(jiān)管者和政府服務(wù)提供者的角色沖突。政府既不能為了優(yōu)化服務(wù)便利人民群眾而隨意縮減審批條件或程序，放任更多不符合條件的市場(chǎng)主體涌入；也不能為了加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管而忽視對(duì)柔性手段的運(yùn)用和服務(wù)職責(zé)的履行。

 

此外，政府還要以政務(wù)誠(chéng)信來(lái)引領(lǐng)推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。“政務(wù)誠(chéng)信在穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，提高政府的公信力、補(bǔ)強(qiáng)行政行為的合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)、增強(qiáng)公民對(duì)行政行為的信服和遵從方面具有重要作用。”成協(xié)中說(shuō)。